Introduzione

La Relazione sullo Stato di Diritto 2026 della Commissione Europea esamina la situazione italiana alla luce delle principali riforme e degli sviluppi considerati nel ciclo di valutazione 2026. Il documento combina dati, indicatori comparativi e valutazioni sulle misure adottate, restituendo un quadro aggiornato dell’evoluzione dell’ordinamento italiano nel contesto europeo.

Pubblicato il 17 luglio 2026, il capitolo dedicato all’Italia prende in esame quattro aree relative al sistema giudiziario, al quadro anticorruzione, al pluralismo e alla libertà dei media e alle altre questioni istituzionali connesse al bilanciamento dei poteri. L’analisi è condotta secondo una metodologia comune agli Stati membri e tiene conto del confronto con le autorità nazionali e con i diversi portatori di interesse.

Nel capitolo italiano trovano spazio, tra gli altri, i dati sulla durata dei procedimenti, sulla digitalizzazione della giustizia, sulla prevenzione della corruzione, sui contratti pubblici, sui controlli e sulla responsabilità amministrativo-contabile, nonché gli interventi ancora in corso in materia di conflitti di interesse, rappresentanza degli interessi, libertà dei media e finanziamento della politica.

1. Sistema giudiziario

1.a. Durata della giustizia

Nel settore civile e commerciale i tempi di esaurimento dei processi sono diminuiti in tutti i gradi di giudizio, raggiungendo 1.789 giorni alla fine del 2025, rispetto ai 2.512 giorni del 2019, con una riduzione del 28,8%. Nel dettaglio, nel 2025 la durata si è ridotta di 53 giorni in primo grado, attestandosi a 435 giorni, di 84 giorni in appello, con 492 giorni, e di 76 giorni in cassazione, con 863 giorni.

Anche i procedimenti penali hanno registrato una riduzione dei tempi. Alla fine del 2025 la durata complessiva nei tre gradi di giudizio era pari a 958 giorni, con una diminuzione del 31,2% rispetto al 2019 e un risultato superiore all’obiettivo del PNRR, che prevedeva una riduzione del 25%.

Per quanto riguarda la giustizia amministrativa, la Relazione registra una diminuzione del tempo necessario per definire le cause in tutti i gradi di giudizio, passato da 976 giorni nel 2023 a 849 nel 2024 e a 803 giorni nel 2025. In primo grado, il tempo di definizione è sceso da 595 giorni nel 2023 a 483 giorni nel 2024, rimanendo tuttavia tra i più elevati nell’Unione Europea.

La riduzione dei tempi si accompagna a una progressiva diminuzione dell’arretrato. Nel 2024, il tasso di ricambio nei contenziosi civili e commerciali di primo grado è stato pari al 95%, mentre le cause più vecchie sono diminuite del 9% in primo grado, del 9,1% in secondo grado e del 9,4% in terzo grado. Per le cause amministrative di primo grado, il tasso di ricambio ha raggiunto il 125%, con una riduzione di circa il 12,5% del numero dei procedimenti pendenti.

Nonostante la riduzione dei tempi, l’Italia resta sotto la sorveglianza rafforzata del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa per la durata dei procedimenti civili e penali.

Nel 2025 il Governo ha inoltre continuato a corrispondere gli indennizzi previsti per l’eccessiva durata dei procedimenti, versando 111.709.231,00 euro a circa 100.000 persone. 

1.b. La digitalizzazione

Nel settore penale il procedimento di primo grado risulta ormai interamente digitalizzato, mentre rimangono alcune procedure da completare negli altri gradi. La Commissione raccomanda pertanto all’Italia di portare a compimento il sistema digitale di gestione delle cause in tutti i gradi di giudizio.

1.c. Organici e capacità amministrativa

La Relazione segnala una scopertura del 13% tra i magistrati amministrativi e del 19% tra il personale amministrativo dei Tribunali Amministrativi Regionali.

La Relazione dà inoltre conto delle misure adottate per il rafforzamento degli organici e delle procedure di reclutamento del personale, nell’ambito delle iniziative volte a sostenere la capacità degli uffici giudiziari.

2. Quadro anticorruzione

2.a. Prevenzione e contrasto della corruzione

Secondo l’Indice di percezione della corruzione 2025 di Transparency International, l’Italia ha ottenuto un punteggio di 53/100, collocandosi al 19° posto nell’Unione Europea e al 52° posto a livello mondiale. Il punteggio è diminuito rispetto al 2021, quando era pari a 56/100.

Nel 2024 sono state registrate 1.673 condanne penali per persone fisiche per reati di corruzione, rispetto alle 1.709 del 2023, e 39 condanne per persone giuridiche, rispetto alle 31 dell’anno precedente. Il 60% delle condanne è stato sospeso. Nel 2025 la Procura europea ha inoltre indagato su 24 casi di corruzione in Italia.

Sul piano della prevenzione, la Relazione dà conto dell’adozione della Strategia nazionale anticorruzione 2026-2028, che individua tra i principali ambiti di intervento i contratti pubblici, l’inconferibilità e l’incompatibilità degli incarichi e la trasparenza. La Strategia prevede inoltre obiettivi, risultati attesi, target e indicatori per il monitoraggio delle misure adottate.

2.b. Contratti pubblici e contrasto della corruzione

La Commissione considera i contratti pubblici un settore esposto al rischio di corruzione e richiama alcuni indicatori relativi al funzionamento delle procedure di affidamento.

Nel 39% delle procedure di gara nel 2025 è stata presentata una sola offerta, a fronte di una media UE del 27%. Il 34% delle imprese italiane, rispetto al 30% della media UE, ha inoltre dichiarato che la corruzione ha impedito loro, negli ultimi tre anni, di vincere una gara pubblica.

Quanto agli strumenti di tutela, il 71% degli operatori considera molto o piuttosto soddisfacente l’indipendenza degli organi di controllo degli appalti pubblici, ossia TAR e Consiglio di Stato.

La Relazione richiama inoltre le preoccupazioni espresse dagli stakeholder circa il possibile frazionamento artificioso degli appalti al fine di mantenere il relativo valore al di sotto della soglia che richiede una procedura di gara, ossia quella degli affidamenti diretti, indicata nella Relazione in 140.000 euro.

Prosegue, infine, l’attuazione del Codice dei contratti pubblici. La Commissione rileva tuttavia che non è ancora possibile valutare in modo conclusivo l’impatto delle nuove disposizioni sull’efficacia e sulla trasparenza delle procedure di affidamento.

2.c. Trasparenza, whistleblowing e controlli

La Relazione esamina il funzionamento degli strumenti di trasparenza, segnalazione e controllo nell’ambito del sistema di prevenzione della corruzione.

Dal settembre 2025 è operativa la piattaforma unica della trasparenza, gestita dall’ANAC, che raccoglie i dati relativi al rispetto degli obblighi di trasparenza da parte degli enti pubblici e privati e consente la consultazione online dei dati relativi agli appalti pubblici.

Quanto al whistleblowing, nel 2025 sono state presentate complessivamente 1.931 segnalazioni, di cui 1.517 provenienti dal settore pubblico e 414 dal settore privato. Di queste, 460 sono state dichiarate inammissibili, 607 archiviate, 397 trasmesse alle autorità competenti e 467 esaminate dall’ANAC.

La Relazione segnala inoltre che il 55% delle segnalazioni è risultato inammissibile o archiviato, rispetto al 35% del 2024. Nello stesso periodo si è registrata una riduzione delle attività di monitoraggio e una diminuzione di circa il 60% delle attività sanzionatorie.

Nel 2025 sono inoltre diminuite le comunicazioni ricevute dll’ANAC, passate da 5.029 nel 2024 a 4.459. Nello stesso anno l’ANAC ha avviato 333 procedimenti, tra cui 208 procedimenti di vigilanza e 26 procedimenti sanzionatori, rispetto, rispettivamente, a 450 e 61 nel 2024.

2.d. La responsabilità amministrativo-contabile e la riforma della Corte dei Conti

La Relazione esamina la riforma della responsabilità amministrativo-contabile e delle funzioni della Corte dei Conti, intervenuta con la Legge 7 gennaio 2026 n. 1.

La riforma interviene sia sul sistema dei controlli preventivi sia sulla disciplina della responsabilità per danno erariale. Viene ampliato l’ambito del controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, prevedendo, per determinate decisioni relative all’affidamento di contratti pubblici, un termine di 30 giorni per il controllo, prorogabile sino a 90 giorni. Per i contratti pubblici finanziati con risorse del PNRR, la sottoposizione al controllo preventivo è obbligatoria, mentre per determinati atti delle Regioni e degli enti locali il controllo è previsto su base facoltativa.

La disciplina interviene inoltre sui presupposti della responsabilità amministrativa. Per gli amministratori politici viene introdotta una presunzione di buona fede quando l’atto sia stato proposto, vistato o sottoscritto dai responsabili degli uffici amministrativi e tecnici, in assenza di dolo e qualora non vi siano pareri tecnici o amministrativi contrari.

La Legge interviene anche sulla nozione di colpa grave e sui limiti della responsabilità, individuando specifiche ipotesi nelle quali la condotta può essere qualificata come gravemente colposa e stabilendo, tra l’altro, che non ricorre la colpa grave quando la condotta sia conforme agli indirizzi giurisprudenziali prevalenti o ai pareri delle autorità competenti.

La riforma incide inoltre sulla quantificazione della responsabilità, attribuendo alla Corte dei Conti un potere di riduzione dell’addebito e introducendo, al di fuori delle ipotesi di dolo e di illecito arricchimento, un limite alla somma effettivamente recuperabile a titolo di risarcimento del danno erariale.

La nuova disciplina è stata oggetto di questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte dei Conti nell’ambito di giudizi pendenti, con riferimento, tra l’altro, ai nuovi limiti alla responsabilità e alla loro applicazione ai procedimenti in corso^[1].

2.e. Inconferibilità, incompatibilità e conflitti di interesse

La Relazione dedica inoltre attenzione alla disciplina dei conflitti di interesse, delle inconferibilità e delle incompatibilità, distinguendo tra istituti che operano su piani differenti ma concorrono alla prevenzione di situazioni nelle quali interessi personali o precedenti incarichi pubblici possono interferire con l’esercizio di successive funzioni.

L’Italia dispone di specifiche regole in materia di conflitti di interesse per i componenti dell’esecutivo, ma non di una disciplina generale applicabile a tutti i titolari di cariche pubbliche, compresi i parlamentari. Sul tema risulta ancora pendente un intervento legislativo volto a introdurre una disciplina più ampia e organica.

Un distinto ambito di intervento è rappresentato dalla disciplina delle inconferibilità e delle incompatibilità contenuta nel D.Lgs. 8 aprile 2013 n. 39 e dalle relative misure di prevenzione previste nell’ambito del Piano nazionale anticorruzione.

Nel corso del 2025 il quadro normativo è stato interessato da una serie di modifiche riguardanti, in particolare, l’articolo 7 del D.Lgs. n. 39 del 2013. La disposizione, già interessata dalla Legge 21 febbraio 2025 n. 15, è stata successivamente abrogata integralmente dall’articolo 2 della Legge 8 agosto 2025 n. 122, con effetto dal 24 agosto 2025.

L’intervento ha inciso sulla disciplina delle inconferibilità relative al conferimento di determinati incarichi presso enti di diritto privato in controllo pubblico a soggetti che avessero ricoperto in precedenza determinate cariche politiche locali.

Sul punto è intervenuta anche l’Autorità nazionale anticorruzione. Con l’Atto di segnalazione n. 2 del 26 marzo 2025, adottato con Delibera n. 132 del 26 marzo 2025, l’ANAC aveva chiesto al Governo e al Parlamento di ripristinare la disciplina precedentemente prevista dall’articolo 7, comma 2, del D.Lgs. n. 39 del 2013. Successivamente, con l’Atto di segnalazione n. 3 del 23 luglio 2025, approvato con Delibera n. 309 del luglio 2025, l’Autorità ha sollecitato una revisione complessiva dello stesso D.Lgs. n. 39 del 2013.

La successione degli interventi normativi e delle segnalazioni dell’Autorità evidenzia quindi un tema più ampio, relativo alla stabilità e alla coerenza del sistema di prevenzione delle situazioni di incompatibilità o di possibile conflitto.

La disciplina dei conflitti di interesse, delle inconferibilità e delle incompatibilità assume pertanto un rilievo distinto, ma complementare, rispetto agli altri strumenti di prevenzione della corruzione, operando in una fase anteriore rispetto all’eventuale accertamento di una condotta illecita.

2.f. Lobbying e rappresentanza degli interessi

Nel gennaio 2026 la Camera dei deputati ha approvato un disegno di legge volto a disciplinare le attività di rappresentanza di interessi. L’esame presso il Senato risulta ancora in corso.

Il disegno di legge introduce obblighi a carico dei soggetti che svolgono attività di rappresentanza di interessi, prevedendo tuttavia alcune esclusioni, tra cui quelle relative alle organizzazioni sindacali e alle associazioni dei datori di lavoro.

La Relazione segnala inoltre alcuni elementi ancora mancanti nel quadro normativo, tra cui un sistema completo di tracciabilità dell’attività di lobbying attraverso la cosiddetta impronta legislativa e l’obbligo per le società specializzate nell’attività di lobbying di indicare i soggetti per conto dei quali operano.

La Commissione raccomanda l’adozione di una disciplina organica della rappresentanza degli interessi e l’istituzione di un registro operativo.

3. Pluralismo dei media

La terza area della Relazione riguarda il pluralismo e la libertà dei media, con particolare attenzione alle condizioni nelle quali opera l’informazione e alle garanzie riconosciute ai giornalisti.

Tra i profili esaminati rientrano il quadro normativo relativo alla libertà di stampa, la tutela delle fonti giornalistiche, la disciplina della diffamazione e le condizioni economiche e professionali nelle quali viene esercitata l’attività giornalistica.

La Relazione richiama quindi la necessità di intervenire sulla disciplina della diffamazione e di rafforzare le garanzie connesse alla libertà di stampa e alla protezione delle fonti.

La questione si colloca nel più ampio equilibrio tra tutela della reputazione, libertà di espressione e funzione dell’informazione nel sistema democratico.

4. Altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri

Un primo profilo riguarda la trasparenza del finanziamento della politica. La Commissione richiama la necessità di rafforzare il quadro normativo con riferimento alle donazioni effettuate attraverso fondazioni e associazioni politiche e di assicurare una maggiore integrazione degli strumenti di trasparenza mediante un registro elettronico unico relativo al finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali.

La Relazione richiama inoltre la necessità di istituire un’istituzione nazionale per i diritti umani conforme ai Principi di Parigi delle Nazioni Unite, quale ulteriore elemento del sistema nazionale di tutela e di promozione dei diritti fondamentali.

Conclusioni

Nel complesso, la Relazione restituisce un quadro della situazione italiana in miglioramento, ma ancora segnato da criticità che richiedono interventi strutturali e continui. Pur non prevedendo un termine formale per l’attuazione delle raccomandazioni, il loro seguito viene verificato nel ciclo annuale sullo Stato di Diritto. Per l’Italia, la sfida è dunque consolidare i progressi compiuti e dare concreta attuazione alle riforme ancora necessarie, evitando che le criticità già rilevate si ripropongano nelle successive Relazioni della Commissione.

Con la Sentenza n. 11513 del 28.04.2026 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono nuovamente intervenute sul tema dell’arricchimento senza causa, affrontando una questione di notevole rilevanza sistematica: quali tipologie di nullità contrattuale consentono all’impoverito di agire ai sensi dell’art. 2041 c.c..

La pronuncia si colloca nel solco del recente arresto delle Sezioni Unite n. 33954/2023 e contribuisce a definire in modo più preciso il rapporto tra il requisito della sussidiarietà dell’azione di arricchimento, la disciplina della nullità contrattuale e l’azione di ripetizione dell’indebito.

La vicenda processuale

La controversia prende origine dall’opposizione proposta dal titolare di un’attività produttiva avverso un’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune per il recupero dei canoni relativi alla fornitura idrica per gli anni dal 2008 al 2011.

In primo grado, il Tribunale di Campobasso ha integralmente accolto l’opposizione formulata mentre la Corte d’appello competente, pur dichiarando la nullità del rapporto contrattuale per mancanza della forma scritta richiesta dalle norme di contabilità pubblica (artt. 16 e 17 R.D. n. 2440/1923), ha ritenuto ammissibile l’azione di arricchimento senza causa proposta dal Comune, condannando il privato al pagamento di un indennizzo quantificato in applicazione delle tariffe approvate dal Comune stesso in relazione ai consumi registrati.

La parte soccombente ha successivamente proposto ricorso per cassazione sostenendo la violazione dell’art. 2041 c.c. e degli artt. 23 del D.L. n. 66/1989 e 35 del D.lgs. 77/1995 nonché l’erronea quantificazione dell’indennizzo dovuto al Comune.

A seguito di Ordinanza interlocutoria della Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, la questione è stata rimessa alle Sezioni Unite; in particolare, il Collegio rimettente si è interrogato sulla natura della nullità derivante dal difetto di forma dei contratti pubblici, considerando che le norme che impongono la forma scritta perseguono anche interessi di rango costituzionale come la trasparenza, l’imparzialità, il buon andamento dell’amministrazione e il controllo della spesa pubblica.

La normativa rilevante

L’arricchimento senza causa è disciplinato dall’art. 2041 c.c.; la sua collocazione consente di comprendere sin da subito la funzione di rimedio generale a situazioni giuridiche altrimenti prive di tutela. 

In particolare, la disposizione prevede che “chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona, è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, ad indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale”.

I presupposti di tale azione sono i) l’arricchimento di un soggetto, ii) la diminuzione patrimoniale di un altro soggetto, iii) il fatto che l’arricchimento di un soggetto e l’impoverimento di un altro sono l’effetto di un medesimo fatto causativo e iv) la mancanza di una causa giustificativa del rapporto.

La mancanza della causa giustificativa è alla base del disposto dell’art. 2042 c.c., secondo cui “l’azione di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un’altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito”.

Le Sezioni Unite si sono recentemente pronunciate in merito alla sussidiarietà, affermando che “il ricorso alla tutela indennitaria ex art. 2041 c.c. è, quindi, possibile se l’azione di ripetizione dell’ indebito è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento e, quindi, in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda, non anche in caso di rigetto derivante dall’inerzia dell’ impoverito, dal mancato assolvimento di qualche onere cui la legge subordinava la difesa di un suo interesse, dalla prescrizione o dalla decadenza, posta l’impossibilità di far ricorso alle norme sull’arricchimento ingiustificato in funzione correttiva o complementare della tutela principale” (SS.UU. n. 33954/2023). 

Inoltre, il ricorrente ha fatto riferimento agli artt. 23 del D.L. n. 66/1989 e 35 del D.lgs. 77/1995, oggi confluiti nell’art. 191 del D.lgs. n. 267/2000, riguardanti gli atti della Pubblica Amministrazione: “gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5 (…) Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.

Da ultimo, al fine di comprendere il ragionamento delle Sezioni Unite, occorre anche ripercorrere la normativa relativa all’azione di ripetizione dell’indebito; nell’art. 2033, comma 1, c.c. è previsto che “chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato”.

Tale azione è il rimedio principale concesso alle parti per ottenere la restituzione delle prestazioni effettuate in esecuzione di un contratto nullo e per eliminare gli spostamenti di ricchezza privi di giustificazione, anche nelle ipotesi in cui questi non erano originariamente indebiti ma lo siano divenuti successivamente.

In particolare, in relazione alla nullità contrattuale viene in rilievo l’art. 1418 c.c. secondo cui “il contratto è nullo quando è contrario a norme imperative, salvo che la legge disponga diversamente [nullità strutturali o ordinative]. Producono nullità del contratto la mancanza di uno dei requisiti indicati dall’articolo 1325, l’illiceità della causa, l’illiceità dei motivi nel caso indicato dall’articolo 1345 e la mancanza nell’oggetto dei requisiti stabiliti dall’articolo 1346. Il contratto è altresì nullo negli altri casi stabiliti dalla legge. [nullità per illiceità]”.

Diversamente dall’azione di arricchimento senza giusta causa – la quale ha natura indennitaria – l’azione di ripetizione dell’indebito ha natura restitutoria e, pertanto, può essere esperita solamente allorquando vi sia la concreta possibilità di ripetere quanto prestato; qualora la prestazione eseguita sia irripetibile si applica l’art. 2041 c.c..

Le motivazioni del Collegio

Il primo motivo di ricorso affrontato dal Collegio riguarda l’applicazione al caso di specie degli artt. artt. 23 del D.L. n. 66/1989 e 35 del D.lgs. 77/1995, ora confluiti nell’art. 191 del D.lgs. n. 267/2000, per cui sarebbe improponibile per difetto del requisito di sussidiarietà l’azione di indebito arricchimento esercitata del Comune, dovendo il privato rispondere solo verso il singolo funzionario a titolo contrattuale per le prestazioni ricevute.

Affermano i Giudici che le citate disposizioni riguardano i requisiti di regolarità contabile delle sole Delibere con cui la Pubblica Amministrazione, per far fronte alle proprie esigenze, decide di impiegare le somme di cui ha la disponibilità, rimanendo escluse dall’ambito di applicazione le Delibere in ragione delle quali è l’Ente a percepire – per le prestazioni erogate ai privati in esecuzione di un contratto a prestazioni corrispettive – delle somme.

Pertanto, è stabilito che “i rapporti contrattuali che, in assenza di regolarità contabile, intercorrono tra il privato e il funzionario pubblico sono (…) esclusivamente quelli in cui l’amministrazione è beneficiaria di una fornitura. Quando è l’amministrazione ad erogare prestazioni o beni, non vi è alcun impegno di spesa da registrare a bilancio, né può richiedersi un’attestazione di copertura finanziaria, sicché non sussiste, tra le due diverse fattispecie, alcuna analogia o identità di ratio”.

Il relativo motivo di ricorso è stato, quindi, rigettato.

Il secondo motivo esaminato attiene alla violazione dell’art. 2041 c.c. ed è strettamente connesso al motivo relativo alla quantificazione dell’indennizzo dovuto.

Il ragionamento delle Sezioni Unite prende avvio dalle considerazioni espresse nell’Ordinanza interlocutoria: la Terza Sezione della Cassazione ha sostenuto che le norme che disciplinano le formalità dei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione hanno natura imperativa e sono anche poste a presidio di interessi pubblici di rango costituzionale, con la conseguenza che la loro violazione determina una nullità per illiceità e, quindi, l’impossibilità di esperire il rimedio dell’arricchimento senza causa come sancito nella Sentenza n. 33954/2023 delle Sezioni Unite.

Tale assunto non è condiviso dal Collegio; in primo luogo, è affermato che “la domanda ex art. 2041 c.c. ha lo scopo di reintegrare il patrimonio pubblico ed evitare che la perdita patrimoniale si consolidi nella sfera dell’amministrazione senza alcuna compensazione economica, venendo altrimenti lesi, anziché protetti, l’interesse alla stabilità e sostenibilità finanziaria delle amministrazioni e il corretto impiego delle risorse, cui parimenti è preposto l’onere di forma scritta.”.

Inoltre, l’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega non alla contrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418, comma 1, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo di cui all’art. 1418, comma 2, c.c., derivanti dall’assenza di un elemento essenziale, bensì all’illiceità di un elemento essenziale o in caso di negozio in frode alla legge, in quanto situazioni connotate da particolare disvalore. 

Il tratto unificante di tutte le tipologie di nullità è la lesione di un interesse sovra-individuale, ma solamente l’illiceità giustifica una reazione particolarmente severa come quella della privazione di rimedi giudici volti a ripristinare la situazione patrimoniale ex ante.

Infatti, le ragioni di interesse pubblico a fondamento dell’onere di forma vanno contemperate con il divieto di spostamenti patrimoniali senza causa anche se il beneficiario (o il soggetto impoverito) è una Pubblica Amministrazione; tali ragioni di interesse pubblico non giustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito un depauperamento a causa dell’esecuzione del contratto.

Non potendosi configurare un’ipotesi di nullità ai sensi dell’art. 1418, comma 2, c.c. ma semplicemente una violazione di norma imperativa, il Comune ha diritto di agire ai sensi dell’art. 2041 c.c., come già affermato dalle Sezioni Unite nel 2023. 

A nulla valgono le considerazioni relative all’utilizzo dello strumento della ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c., dal momento che il ricorrente non può provvedere alla restituzione in natura dei quantitativi di acqua consumati, residuando l’azione di arricchimento ingiustificato come unico rimedio esperibile per eliminare l’impoverimento dell’Amministrazione.

Le considerazioni che precedono – pur confermando la dichiarazione di nullità del contratto e l’accoglimento della domanda ex art. 2041 c.c. operata dalla Corte d’Appello – hanno comunque determinato la censura della decisione di secondo grado nella parte in cui il ricorrente è stato condannato al pagamento dell’indennizzo erroneamente quantificato: il privato “non può corrispondere l’intero corrispettivo come se il contratto fosse valido”: diversamente lo strumento dell’arricchimento senza causa consentirebbe di aggirare le disposizioni che proteggono interessi e valori fondamentali dell’ordinamento nonché principi di ordine pubblico come quello della forma scritta ad substantiam nei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione.

Conclusioni

La Sentenza in esame stabilisce, quindi, che la nullità del contratto concluso da un’Amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam consente l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge, di cui all’art. 1418, comma 2, c.c..

La Corte distingue in maniera netta le nullità “formali” o “strutturali”, compatibili con l’azione ex art. 2041 c.c. e le nullità “illecite”, che esprimono un giudizio di radicale disvalore dell’ordinamento e impediscono ogni tutela indennitaria.

La Sentenza n. 11513/2026 rappresenta quindi un approdo di particolare rilievo nell’evoluzione dell’istituto dell’arricchimento senza causa, completando il percorso interpretativo avviato dalle Sezioni Unite nel 2023.

L’arresto assume inoltre una particolare importanza pratica nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, poiché evita che la nullità per vizi formali possa tradursi in un ingiustificato vantaggio economico per una delle parti, preservando al contempo le esigenze di certezza dei rapporti giuridici e di tutela degli interessi pubblici sottesi alla disciplina dei contratti pubblici.

In linea generale, i contratti di appalto pubblico non sono suscettibili di modificazioni soggettive od oggettive durante la fase di esecuzione. La ratio di tale disciplina è quella di evitare che modifiche apportate al contratto in corso di esecuzione si traducano in un’elusione delle regole che presidiano la procedura di affidamento ed i principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.

Nonostante tale regola generale di immodificabilità, il legislatore ha previsto specifiche ipotesi nelle quali il contratto può essere modificato in presenza di circostanze sopravvenute nel corso dell’esecuzione. In tali casi, infatti, l’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’appalto impone di evitare, ove possibile, la risoluzione del rapporto contrattuale o l’indizione di una nuova procedura di gara, consentendo invece la modifica del contratto già in essere nei casi espressamente previsti dal Codice.

Tale impostazione trova il proprio fondamento nell’art. 9 del D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito “Codice”), che introduce il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, imponendo alle parti di preservare il sinallagma negoziale al verificarsi di sopravvenienze straordinarie e imprevedibili idonee ad alterarne in modo significativo l’equilibrio economico del rapporto.

In attuazione di tale principio, il Codice disciplina, da un lato, le ipotesi di modifica del contratto durante la fase di esecuzione all’art. 120 e, dall’altro, prevede all’art. 60 una specifica disciplina in materia di revisione prezzi, imponendo alle Stazioni Appaltanti l’inserimento delle relative clausole nei documenti iniziali di gara. 

1. La revisione prezzi ordinaria: art. 60 del D.lgs. 36/2023.

Come anticipato, l’art. 60 del Codice detta una disciplina specifica con riferimento alla revisione dei prezzi contrattuali.

Il criterio di delega prevedeva l’obbligo per le Stazioni Appaltanti di inserire nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti un regime obbligatorio di revisione prezzi al verificarsi di condizioni di natura oggettiva e non prevedibili al momento della formulazione dell’offerta.

Nel Codice previgente, il D.Lgs. n. 50/2016, l’obbligatorietà di tale meccanismo era stata espunta, rendendosi tuttavia necessario, negli ultimi anni, ricorrere a meccanismi di compensazione dei prezzi, introdotti attraverso disposizioni di natura emergenziale emanate per far fronte dapprima alle ricadute economiche derivanti dalla crisi pandemica e, successivamente, all’aumento del costo dei materiali conseguente ai diversi conflitti internazionali.

Proprio in attuazione del suddetto criterio di delega, il comma 1 dell’art. 60 ha previsto l’inserimento nei documenti di gara della clausola di revisione prezzi, riferibile esclusivamente alle “prestazioni oggetto del contratto“.

Il comma 2 individua il meccanismo di funzionamento della revisione prezzi, conciliando l’opzione dell’indicizzazione con l’imprevedibilità delle variazioni. Tale norma disciplina i presupposti e le modalità applicative dell’istituto, prevedendo specifiche soglie di attivazione al ricorrere di variazioni anomale ed imprevedibili dei costi. La disposizione pone l’attenzione sia sul profilo temporale (“imprevedibili al momento della formulazione dell’offerta“), sia sul dato quantitativo della variazione (“variazioni imprevedibili nel quantum“). Il legislatore ha quindi prescelto un modello di indicizzazione allo scopo di rendere più rapido e “sicuro” il mantenimento nel tempo del sinallagma contrattuale al verificarsi delle particolari ipotesi di cui al comma 1, superando così la metodologia della compensazione ex post, di carattere meramente emergenziale. Con l’introduzione della misura in esame, il legislatore ha quindi inteso introdurre nell’ordinamento un sistema revisionale permanente, destinato a operare per tutta la durata del contratto di appalto e in grado di consentire periodicamente alle Stazioni Appaltanti e agli operatori economici di monitorare l’effettivo andamento economico dell’esecuzione contrattuale.

Il D.Lgs. 209/2024 (c.d. “Correttivo” al Codice) ha inoltre previsto, in ossequio al principio dell’equilibrio contrattuale, una diversa ponderazione delle soglie relative all’attivazione della clausola revisionale per lavori, servizi e forniture.

Gli appalti di lavori, distinguendosi per la maggiore tipizzazione delle prestazioni oggetto del contratto e per la presenza di prezzari che consentono di identificare il costo delle lavorazioni, permettono di rappresentare le variazioni di costo mediante indici sintetici fondati sulla misurazione delle effettive variazioni del costo delle tipologie omogenee di lavorazioni. Diversamente, negli appalti di servizi non sussiste la medesima omogeneità nei meccanismi di calcolo delle variazioni dei prezzi, anche in ragione dell’estrema variabilità delle prestazioni rese e della dipendenza del prezzo del contratto da molteplici fattori di oscillazione. Ne consegue che tali contratti sono soggetti a variazioni di prezzo significativamente differenti a seconda dell’oggetto dell’affidamento e della tipologia delle prestazioni svolte, rendendo difficoltosa l’individuazione di un indice sintetico realmente rappresentativo degli effettivi andamenti di prezzo dei singoli contratti.

Pertanto, per i lavori è stata individuata, all’art. 60, comma 2, lett. a), una riduzione della soglia dell’alea contrattuale al 3% e un innalzamento della soglia di compensazione dell’eccedenza al 90%.

Per i contratti di servizi e forniture, invece, sono stati individuati due distinti meccanismi revisionali:

• il primo, disciplinato dall’art. 60, comma 2, lett. b), (c.d. “revisione prezzi straordinaria”) opera al ricorrere di particolari condizioni di natura oggettiva, al verificarsi di un incremento dei costi pari almeno al 5%, prevedendo una remunerazione dell’eccedenza della variazione pari all’80%; 
• il secondo, previsto dal comma 2-bis (c.d. “revisione prezzi ordinaria”), è finalizzato a garantire, in condizioni ordinarie, l’equilibrio economico-finanziario del contratto attraverso clausole di indicizzazione del costo del servizio ponderate dalla Stazione Appaltante in relazione all’oggetto del contratto, alla sua durata ed alle specifiche condizioni di esecuzione delle prestazioni. 

Il comma 2-bis dell’art. 60, introdotto dal Decreto Correttivo, prevede dunque il nuovo meccanismo della revisione prezzi “ordinaria”, destinato a governare le fluttuazioni fisiologiche nei contratti di durata. In particolare, esso consente alle Stazioni Appaltanti di prevedere nel contratto, oltre alle clausole di revisione di cui al comma 2, ulteriori meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo del contratto all’indice inflattivo convenzionalmente individuato. L’individuazione di tale indice è rimessa alla discrezionalità della Stazione Appaltante, che dovrà selezionare quello maggiormente idoneo a rappresentare le esigenze di riequilibrio contrattuale.

Tuttavia, le corrispondenze tra indici ISTAT e classificazioni CPV (Common Procurement Vocabulary), individuate dall’Allegato II.2-bis del Codice, costituiscono un utile strumento di supporto per le Amministrazioni nell’individuazione degli indici maggiormente adeguati a ciascun contratto.

Il comma 3 dell’art. 60 individua gli indici sintetici da utilizzare ai fini della determinazione della variazione dei costi e dei prezzi rilevante per l’applicazione delle clausole di revisione. In particolare, con riferimento ai contratti di lavori, rinvia al comma 4-quater del medesimo art. 60, il quale a sua volta richiama l’Allegato II.2-bis. Diversamente, per i contratti di servizi e forniture trovano applicazione gli indici, anche disaggregati, dei prezzi al consumo, dei prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi, e gli indici delle retribuzioni contrattuali orarie.

Il comma 4 stabilisce che, con provvedimento adottato dal MIT, sentito l’ISTAT, sono adottati i singoli indici di costo delle lavorazioni, sulla base delle tipologie omogenee di cui alla tabella A dell’Allegato II.2-bis, ai fini della determinazione degli indici sintetici individuati dal comma 4-quater. Tale comma è stato profondamente innovato dal Decreto Correttivo, che ha introdotto tre nuovi commi.

In particolare, il comma 4-bis chiarisce che gli indici di prezzo relativi ai contratti di servizi e forniture sono pubblicati, unitamente alla relativa metodologia di calcolo, sul portale istituzionale dell’ISTAT.

Il comma 4-ter prevede, invece, che, con riferimento agli appalti di servizi e forniture, resti ferma la possibilità di utilizzare indici settoriali in sostituzione di quelli previsti dal comma 3, lett. b), qualora sussistano, in specifici settori, indici maggiormente aderenti alla realtà economica del comparto di riferimento.

Il comma 4-quater rinvia all’Allegato II.2-bis per la disciplina delle modalità di attuazione delle clausole di revisione prezzi, tenuto conto della natura e del settore merceologico dell’appalto, degli indici disponibili e delle modalità di corresponsione, anche in considerazione dell’eventuale ricorso al subappalto.

Infine, il comma 5 individua le risorse cui le Stazioni Appaltanti possono fare ricorso per far fronte ai maggiori oneri derivanti dalla revisione prezzi, prevedendo l’utilizzo:

a) nel limite del 50%, delle risorse accantonate per imprevisti nel quadro economico dell’intervento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti e le eventuali ulteriori somme annualmente stanziate dalla medesima Stazione Appaltante per lo stesso intervento;

b) delle somme derivanti dai ribassi d’asta, qualora non sia prevista una diversa destinazione dalle norme vigenti;

c) delle somme disponibili relative ad altri interventi ultimati di competenza della medesima Stazione Appaltante, per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi o emessi i certificati di regolare esecuzione, nel rispetto delle procedure contabili della spesa e nei limiti della residua spesa autorizzata disponibile.

2. Le Linee Guida del MIT: criteri per la corretta individuazione della revisione prezzi.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è recentemente intervenuto sul meccanismo della revisione prezzi ordinaria, pubblicando le Linee Guida per la corretta attuazione negli appalti di servizi e forniture, con l’obiettivo di fornire alle Stazioni Appaltanti orientamenti interpretativi e indicazioni operative per la concreta applicazione dell’art. 60, comma 2-bis, del Codice.

L’intervento del MIT si inserisce nel solco degli orientamenti giurisprudenziali che già avevano chiarito la funzione della revisione prezzi quale strumento di riequilibrio contrattuale durante la fase esecutiva. In particolare, il Consiglio di Stato aveva chiarito che la revisione prezzi assolve ad una funzione riequilibratrice e non meramente compensativa, senza tuttavia eliminare il fisiologico rischio d’impresa né alterare l’originario equilibrio tra prestazione e controprestazione. Muovendo da tali premesse, il MIT chiarisce come la revisione ordinaria e quella straordinaria costituiscano istituti complementari, destinati ad operare su piani differenti: la prima è volta a governare le ordinarie dinamiche inflattive dei contratti di durata, mentre la seconda interviene esclusivamente al ricorrere di variazioni eccezionali e imprevedibili dei costi.

Con specifico riferimento alla revisione prezzi ordinaria, le Linee Guida precisano innanzitutto che la natura facoltativa dell’istituto, prevista dall’art. 60, comma 2-bis, non attribuisce alle Stazioni Appaltanti una discrezionalità illimitata. Per i contratti di durata caratterizzati da una fisiologica esposizione alle oscillazioni dei costi, infatti, l’inserimento di una clausola di revisione ordinaria costituisce una prassi particolarmente opportuna e raccomandabile, funzionale a garantire il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario del rapporto contrattuale.

Le Linee Guida chiariscono inoltre che la predisposizione della clausola revisionale deve essere effettuata già nella fase di progettazione e di predisposizione dei documenti di gara. In particolare, le Stazioni Appaltanti sono chiamate a valutare preventivamente l’andamento tendenziale dei costi dell’appalto e, qualora prevedano che il decorso del tempo possa incidere in maniera significativa sull’equilibrio economico del contratto, dovranno disciplinare espressamente il ricorso ai meccanismi di indicizzazione nei documenti iniziali di gara, così da consentire agli operatori economici di formulare un’offerta pienamente consapevole.

Quanto al contenuto delle clausole, il MIT precisa che la relativa disciplina non può essere rimessa alla libera determinazione delle parti. La struttura delle clausole deve infatti conformarsi alle indicazioni contenute nell’Allegato II.2-bis sia con riferimento all’individuazione degli indici ISTAT applicabili, individuati attraverso la corrispondenza con le classificazioni CPV (Common Procurement Vocabulary), sia con riguardo alle modalità di corresponsione degli importi dovuti. Resta comunque ferma la possibilità di discostarsi dagli indici individuati nell’Allegato qualora essi non risultino adeguatamente rappresentativi delle specifiche caratteristiche dell’appalto, purché tale scelta sia adeguatamente motivata già nei documenti iniziali di gara.

Le Linee Guida individuano infine gli elementi essenziali che dovrebbero essere contenuti nelle clausole di revisione ordinaria. In particolare, esse devono disciplinare:

1. il dies a quo per il calcolo della variazione dei prezzi, individuato nel mese di scadenza del termine massimo previsto per l’aggiudicazione;
2. la periodicità della revisione, che la Stazione Appaltante determina discrezionalmente, ma con cadenza almeno annuale;
3. il divieto di computare gli incrementi riconosciuti mediante la revisione ordinaria ai fini dell’attivazione della revisione straordinaria, evitando così una duplicazione dei ristori;
4. l’obbligo di trasferire gli adeguamenti riconosciuti ai subappaltatori, in proporzione alle prestazioni eseguite, con possibilità per la Stazione Appaltante di sospendere i pagamenti in caso di mancato riversamento degli importi dovuti.
   
   3. Conclusioni.

La revisione prezzi costituisce dunque un istituto fondamentale del Codice dei contratti pubblici, garantendo il mantenimento dell’equilibrio economico del contratto durante la fase di esecuzione ed assicurando, al contempo, la corretta gestione delle sopravvenienze che incidono sul sinallagma contrattuale.

Le Linee Guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno fornito coordinate interpretative essenziali, individuando criteri operativi per la predisposizione delle clausole di revisione ordinaria e per la scelta degli indici di riferimento maggiormente idonei alle caratteristiche dell’appalto.

La tutela dei lavoratori costituisce uno degli obiettivi fondamentali del D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito anche “Codice”). La disciplina dei contratti pubblici, infatti, non è più concepita esclusivamente come un insieme di regole volte alla selezione del contraente, ma anche come strumento idoneo a perseguire obiettivi di protezione sociale, contrasto al dumping contrattuale e garanzia di adeguate condizioni economiche e normative per il personale impiegato nell’esecuzione degli appalti.

In tale contesto, assume particolare rilievo il tema del rapporto tra tutela dei lavoratori e tutela della concorrenza, soprattutto quando il perseguimento di finalità sociali avviene attraverso la previsione di criteri premiali nei bandi di gara. La possibilità di valorizzare, nella valutazione delle offerte, elementi connessi alle condizioni di lavoro incontra infatti il limite della competenza legislativa statale in materia di contratti pubblici, nella misura in cui tali previsioni incidono sulle modalità di svolgimento delle procedure di gara e sull’accesso degli operatori economici al mercato.

La Sentenza della Corte Costituzionale n. 60 del 30 aprile 2026 si inserisce proprio in tale quadro, affrontando la questione della legittimità costituzionale di una disposizione della Regione Toscana che imponeva, nei bandi di gara regionali, l’inserimento di un criterio qualitativo premiale legato all’applicazione ai lavoratori di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi.

La pronuncia assume particolare interesse poiché chiarisce che, pur essendo legittimo l’impiego strategico dei contratti pubblici per finalità di tutela del lavoro, spetta al Legislatore statale individuare il punto di equilibrio tra protezione dei lavoratori, valorizzazione della contrattazione collettiva e salvaguardia della concorrenza. Tale equilibrio, secondo la Corte, è oggi delineato dal Codice dei contratti pubblici, in particolare attraverso il sistema dei costi della manodopera e il rinvio alla contrattazione collettiva qualificata previsto dall’art. 11.

Il caso di specie

La Sentenza trae origine dal ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso l’art. 1 della Legge della Regione Toscana 18 giugno 2025 n. 30 (“Disposizioni in materia di tutela dei lavoratori nei contratti pubblici di appalto di competenza regionale. Modifiche alla l.r. 18/2019”), ritenuto lesivo della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Cost..

La disposizione impugnata introduceva nella Legge Regionale Toscana n. 18 del 2019 l’art. 6.1, il quale prevedeva che: “I bandi di gara delle procedure ad evidenza pubblica in cui la Regione Toscana, i suoi enti e organismi strumentali, incluse le aziende sanitarie locali e le società “in house”, siano stazioni appaltanti o enti concedenti, con particolare riguardo agli affidamenti ad alta intensità di manodopera basati sul criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prevedono quale criterio qualitativo premiale l’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi”. 

Secondo il Governo, la disposizione regionale introduceva un criterio premiale destinato a incidere sulla disciplina delle procedure di evidenza pubblica e, dunque, sulla concorrenza “per il mercato”, materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.  

Il Presidente del Consiglio dei Ministri deduceva quattro distinti profili di illegittimità costituzionale: in primo luogo, sosteneva che la previsione regionale interferisse con la disciplina nazionale delle procedure di evidenza pubblica, rischiando di creare dislivelli normativi regionali e statali, suscettibili di incidere sulla concorrenza; in secondo luogo, evidenziava come non sussistesse alcun “vuoto normativo” nella disciplina statale dei contratti pubblici, poiché il Codice già prevede una pluralità di strumenti volti alla tutela delle retribuzioni e delle condizioni dei lavoratori impiegati negli appalti pubblici: la norma regionale avrebbe, quindi, introdotto un criterio ulteriore rispetto all’impianto delineato dal Codice dei contratti pubblici; ancora, la fissazione legislativa di un criterio premiale avrebbe inciso sulla discrezionalità delle stazioni appaltanti nella selezione dei criteri di valutazione delle offerte, in contrasto con quanto previsto dall’art. 108, comma 7, del Codice; infine, veniva prospettata la violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica, in quanto il criterio premiale introdotto dalla Legge Regionale sarebbe stato idoneo a svelare il valore economico dell’offerta medesima, specialmente negli appalti ad alta intensità di manodopera in cui il costo del lavoro è una componente preponderante.

La Regione Toscana, costituendosi in giudizio, sosteneva invece che la disposizione non introducesse un obbligo generalizzato di salario minimo, ma soltanto un criterio valutativo premiale finalizzato a promuovere la qualità del lavoro, contrastare fenomeni di dumping contrattuale e favorire la stabilità occupazionale. 

Garanzie dei lavoratori nel codice degli appalti

Come anticipato, il vigente Codice attribuisce particolare rilievo alla tutela dei lavoratori impiegati nell’esecuzione degli appalti pubblici e delle concessioni.

In particolare, tra i principi generali, rileva l’art. 11 del Codice, rubricato “Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore”.

La disposizione dà attuazione alla previsione posta dall’art. 1, comma 2, lettera h), della Legge delega e disciplina l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali ai lavoratori impiegati nei contratti pubblici, introducendo un sistema maggiormente vincolante rispetto al previgente assetto normativo.  L’art. 11 impone infatti all’operatore economico il rispetto, in fase esecutiva, delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis, elevandole a vero e proprio requisito minimo dell’offerta, che dovrà pertanto essere formulata in conformità a tali previsioni (sul punto: T.A.R. Piemonte n. 689 del 18.04.2025).

Il comma 1 dell’art. 11 stabilisce che trova applicazione il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e la zona di riferimento e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto di commessa o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.

Il comma 2, come modificato dal D.Lgs n. 209/2024 (c.d. “Correttivo” al Codice), prevede che la stazione appaltante debba indicare, negli atti di gara e nella decisione a contrarre, il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto o della concessione, in conformità ai criteri stabiliti dal comma 1 e dall’Allegato I.01.  La ratio è quella di evitare il rischio che, nei settori caratterizzati da una elevata frammentazione della contrattazione collettiva, gli operatori economici possano applicare CCNL che non garantiscano ai lavoratori adeguati livelli di tutela economica e normativa. In tal senso, anche la Relazione Illustrativa al Correttivo ha precisato che la disposizione “intende compiere un ulteriore passo in questa direzione, restringendo anche le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca con optare per un CCNL che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico”.

Il Correttivo ha inoltre introdotto all’art. 11 il comma 2-bis, che disciplina le ipotesi in cui l’appalto comprenda prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, differenti rispetto a quelle prevalenti e riferibili, per almeno il 30%, alla medesima categoria omogenea di attività. In tali casi, le stazioni appaltanti sono tenute a indicare nei documenti di gara anche il contratto collettivo nazionale e territoriale applicabile al personale impiegato nello svolgimento di tali prestazioni.

Il comma 3 prevede la facoltà per gli operatori economici di applicare un diverso CCNL rispetto a quello indicato dall’amministrazione, a condizione che garantisca almeno il medesimo standard di tutela. Tale meccanismo è stato introdotto proprio al fine di contemperare la libertà di organizzazione dell’impresa con l’esigenza di garantire adeguati livelli di tutela dei lavoratori impiegati nell’appalto.

Il comma 4 prevede inoltre che l’operatore economico debba rendere, prima dell’aggiudicazione o dell’affidamento, una dichiarazione di impegno all’applicazione del contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante per tutta la durata dell’appalto oppure, in alternativa, una dichiarazione di equivalenza delle tutele garantite dal diverso CCNL applicato. La verifica di equivalenza viene effettuata dalla stazione appaltante secondo le modalità previste dall’art. 110 del Codice e dall’Allegato I.01.

Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che la dichiarazione di equivalenza consente, da un lato, di riconoscere agli operatori economici un margine di flessibilità organizzativa, quale espressione della libertà di iniziativa economica privata ex art. 41 Cost.; dall’altro, tale facoltà “deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico” (T.A.R. Lombardia – Milano n. 296 del 30.01.2025).

Il comma 5 stabilisce che le medesime tutele economiche e normative devono essere garantite anche ai lavoratori impiegati in subappalto.

Infine, il comma 6 prevede che, in caso di inadempienze contributive risultanti dal DURC per il personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore, o dei soggetti titolari di subappalto e cottimi, la stazione appaltante trattenga dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza, effettuando direttamente il versamento diretto agli enti previdenziali e assicurativi.

Decisione della Corte costituzionale: il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza, CCNL e garanzia dei lavoratori

La Corte Costituzionale, con la Sentenza n. 60 depositata il 30.04.2026, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della L.R. Toscana n. 30 del 2025, per violazione dell’art 117, secondo comma, lett. e) Cost.. 

In via preliminare, con riferimento al riparto di competenze legislative e regionali, la Corte ha chiarito che, nell’ambito dei contratti pubblici, l’uniformità di disciplina è un valore da preservare: normative regionali differenziate sono idonee a generare dislivelli di regolazione e barriere territoriali che incidono sulla concorrenzialità del mercato. In particolare, precisa la Corte, “L’ambito dei contratti pubblici, in effetti, manifesta in maniera più intensa l’esigenza di uniformità di disciplina, che questa Corte ha ricondotto soprattutto alla nozione di concorrenza “per il mercato”, in quanto riflesso di quella operante a livello unionale e volta a consentire la piena apertura del mercato e il libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese. Per queste ragioni, costituisce affermazione costante nella giurisprudenza costituzionale quella che la disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza di competenza legislativa esclusiva statale, in quanto mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi unionali della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (sentenza n. 4 del 2022), che traducono e affiancano i principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa presidiati dall’art. 97 Cost. (ancora, sentenza n. 401 del 2007)”. Spetta pertanto al Legislatore statale — e non alle Regioni — definire il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza, obiettivi di protezione sociale e tutela dei lavoratori. 

 Muovendo da tali premesse, la Corte ha rilevato che l’art. 1 della L.R. n. 30 della Regione Toscana, introducendo un criterio qualitativo premiale che afferisce alla valutazione delle offerte, incide direttamente “sull’assetto concorrenziale, determinando una potenziale restrizione del mercato in ambiti territorialmente identificati, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza”.

La Corte ha  ritenuto fondato anche il secondo profilo di censura relativo all’assenza di un vuoto normativo nella disciplina statale. Infatti, spiega la Corte, “nel codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, la tutela dei lavoratori opera a più livelli, in parte confermando istituti già presenti nel previgente codice, in parte innovandoli nell’ottica di una maggiore protezione dei lavoratori.” 

Il cuore della motivazione riguarda proprio l’art. 11 del Codice, relativo all’incorporazione del CCNL “leader” negli atti di gara. La Corte ha attribuito particolare rilievo a tale istituto, evidenziando che “l’art. 11 cod. contratti pubblici segna una svolta rispetto alla precedente disciplina, nella vigenza della quale la giurisprudenza amministrativa aveva escluso che le stazioni appaltanti potessero imporre un determinato contratto collettivo negli atti di gara, ritenendo tale scelta compresa nel potere di organizzazione dell’operatore economico, con eventuale controllo dislocato sul piano della verifica dell’affidabilità dell’offerta”. Inoltre, prosegue la Corte “Il nuovo istituto dell’incorporazione del contratto “leader” direttamente negli atti di gara, ferma la possibilità dell’offerente di applicare un contratto a tutele equivalenti, esprime una nitida funzione antidumping (sentenze n. 188 e n. 156 del 2025; in questo senso, anche la già citata relazione illustrativa allo schema definitivo di codice del Consiglio di Stato). L’incorporazione del CCNL non garantisce direttamente una retribuzione minima, ma, attraverso la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata, vuole assicurare che la competizione tra le imprese non avvenga a scapito delle tutele del lavoro”.

Alla luce di tale disciplina, la Corte ha concluso che il criterio premiale introdotto dalla Regione Toscana, fondato sul riconoscimento di un trattamento economico minimo orario pari a nove euro lordi, costituisse un elemento “ulteriore e distinto rispetto ai descritti istituti del codice”, finendo per alterare il punto di equilibrio già individuato dal Legislatore statale tra tutela della concorrenza, libertà di iniziativa economica e tutela dei lavoratori: “la scelta del legislatore toscano, invece, sposta il punto di equilibrio che il legislatore del codice ha delineato nella ricerca di un contemperamento tra la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza “per il mercato”, e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese”.

La Corte ha quindi ritenuto fondate le censure relative alla violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza ed all’assenza di un vuoto normativo nella disciplina statale dei contratti pubblici. Sono rimasti invece assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale concernenti, da un lato, la possibile compressione della discrezionalità delle stazioni appaltanti nella selezione dei criteri premiali ai sensi dell’art. 108, comma 7, del Codice, e, dall’altro, la presunta violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica.

Conclusioni

La Sentenza n. 60 del 2026 conferma la centralità dell’uniformità della disciplina dei contratti pubblici, in quanto funzionale alla tutela della concorrenza ed alla piena apertura del mercato agli operatori economici.

La Corte costituzionale ha chiarito che gli appalti pubblici possono certamente perseguire obiettivi di protezione sociale e di tutela dei lavoratori, ma la definizione degli strumenti attraverso cui tali finalità incidono sulle procedure di gara spetta al Legislatore statale.

In tale prospettiva, il sistema delineato dal Codice, fondato sulla disciplina dei costi della manodopera e sul rinvio alla contrattazione collettiva di cui all’art. 11, rappresenta il punto di equilibrio attualmente individuato dal Legislatore tra garanzie dei lavoratori, valorizzazione dei CCNL e tutela della concorrenza.

Giovedì 23 aprile 2026, presso la “Sala Grande” del Circolo dei Lettori di Torino, si è tenuto il convegno (in presenza ed in webinar) dal titolo “Il Codice dei contratti pubblici tre anni dopo: evoluzione giurisprudenziale, novità applicative e tutela della legalità”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino in collaborazione con l’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti, Conservatori di Torino e la Fondazione per l’Architettura Torino.

L’evento ha rappresentato un’importante occasione per riflettere sugli interventi normativi e giurisprudenziali che hanno contrassegnato i primi tre anni dall’entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 36/2023. 

Presentazione del Codice Contratti Pubblici Commentato a cura di “LEGIS GIURIDICA”

In occasione del convegno è stato presentato il Codice Contratti pubblici commentato a cura di «Legis Giuridica», con l’introduzione del Dott. Ing. Dino De Paolis, Direttore di Legislazione Tecnica. Il Commentario costituisce l’esito di un attento lavoro di aggiornamento curato dall’Avv. Francesco Russo, con la collaborazione (tra gli autori) dei professionisti dello Studio che hanno contribuito a sviluppare un testo coordinato con le ultime modifiche legislative e integrato con i principali orientamenti maturati nella giurisprudenza amministrativa e nella prassi dell’ANAC.

In particolare, sono stati richiamati i principali approdi giurisprudenziali in materia di soccorso istruttorio, equo compenso e servizi di ingegneria, revisione prezzi e rinegoziazione. Inoltre, attraverso un approccio attento alle problematiche operative, sono state evidenziate alcune criticità strutturali segnalate dall’ANAC sulla digitalizzazione del ciclo di vita dell’appalto pubblico, nonché le questioni tuttora “aperte” al vaglio del Giudice Amministrativo.

Recenti novità: PPP ed intervento della Corte di Giustizia UE

L’intervento dell’Avv. Francesco Dal Piaz ha inteso analizzare l’istituto della finanza di progetto e le conseguenze pratiche derivanti dalla recentissima Sentenza del 05.02.2026 (C-810/2024) con cui la Corte di Giustizia dell’UE si è pronunciata sulla questione della compatibilità del diritto di prelazione con i principi europei di parità di trattamento, trasparenza e tutela della concorrenza.

Secondo la ricostruzione operata dalla Corte di Giustizia (analizzata nell’articolo pubblicato^[1] su queste News il 10.02.2026), il diritto di prelazione, consentendo al Promotore di modificare e ottimizzare ex post la propria offerta, viola il principio della parità di trattamento (articolo 3, paragrafo 1, della Direttiva 2014/23), in quanto riconosce a colui che ne beneficia un vantaggio competitivo rispetto agli altri concorrenti. Nell’interpretazione della Corte, il diritto di prelazione riconosciuto al Promotore di una procedura di finanza di progetto viola anche l’articolo 41, paragrafo 1, di tale Direttiva, in forza del quale le offerte devono essere valutate «in condizioni di concorrenza effettiva». Inoltre, la CGUE ha ritenuto che il diritto di prelazione costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento sancita all’articolo 49 TFUE, in quanto idonea a dissuadere operatori economici provenienti da altri Stati membri dal partecipare alle procedure di finanza di progetto.

Di conseguenza, sono state evidenziate le dirompenti conseguenze derivanti dal recepimento della decisione della Corte di Giustizia nell’ordinamento nazionale (T.A.R. Napoli, 03.03.2026 n. 1508), e quindi l’impossibilità per le Stazioni Appaltanti di applicare meccanismi di prelazione che consentano al promotore di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario.

Tutela della legalità e disciplina anticorruzione

Nella riflessione presentata dall’Avv. Stella Monegato è stata sottolineata l’attualità del tema della tutela della legalità e della disciplina anticorruzione, considerata la recentissima approvazione da parte del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’Unione Europea della proposta di Direttiva UE sulla lotta contro la corruzione^[2], che armonizza la definizione di corruzione in tutti gli Stati membri e stabilisce un livello comune di sanzioni per tali reati.

Le nuove norme garantiscono che i principali reati di corruzione siano definiti e trattati in modo analogo in tutta l’Unione Europea. Tali reati includono: corruzione nei settori pubblico e privato, appropriazione indebita, traffico d’influenze, intralcio alla giustizia, arricchimento mediante reato di corruzione, occultamento e alcune gravi violazioni relative all’esercizio illecito di funzioni pubbliche.

In base alla proposta di Direttiva approvata, gli Stati membri dovranno inoltre istituire organismi specializzati per prevenire la corruzione e sensibilizzare l’opinione pubblica al riguardo, creando una cultura dell’integrità.

Premiazione vincitori dell’edizione 2025 del Premio nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz

A chiusura del convegno ha avuto luogo la premiazione dell’edizione 2025 del Premio Nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz, dedicato alle migliori tesi di Diritto Amministrativo e, a partire dall’edizione di quest’anno, anche alle tesi di Diritto Civile e Penale. 

Il primo posto è stato assegnato alla Dott.ssa Francesca Maria Mazzotta (Alma Mater Studiorum Università di Bologna) autrice della tesi intitolata “La disciplina del subappalto nei contratti pubblici”.

Al secondo posto si è collocato il Dott. Filippo Ponte (Università degli Studi di Milano) autore della tesi “L’aggiudicazione degli appalti sotto soglia nel nuovo codice dei contratti pubblici”.

La Dott.ssa Adriana Annamaria Suglia (Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”) si è aggiudicata il terzo posto grazie alla tesi dal titolo “La tutela del principio di legalità nei contratti pubblici”.

I tre vincitori del Premio hanno presentato un’articolata panoramica delle principali novità normative che caratterizzano il subappalto, il principio di rotazione e l’implementazione dell’intelligenza artificiale negli appalti pubblici, mettendone in luce gli aspetti più attuali e innovativi anche dal punto di vista dell’applicazione pratica.

Il Convegno ha quindi costituito un importante occasione di aggiornamento professionale, ed ha inteso stimolare l’approfondimento, in un’ottica teorica e pratica, dell’evoluzione dinamica della disciplina dei contratti pubblici nell’ultimo triennio.

Lo Studio Legale Dal Piaz organizza il convegno gratuito, in presenza ed online, dal titolo “Il Codice dei contratti pubblici tre anni dopo: evoluzione giurisprudenziale, novità applicative e tutela della legalità”, che avrà luogo giovedì 23 aprile 2026 dalle ore 9.30 alle ore 13.00 presso il Circolo dei Lettori di Torino. In tale occasione si terrà la premiazione dell’edizione 2025 del Premio nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz. 

Il programma

Il convegno è rivolto ad amministratori, pubblici funzionari, imprese, professionisti, studenti e intende costituire un’occasione di aggiornamento professionale sui contratti pubblici, settore chiave in cui lo Studio presta consulenza e offre formazione agli operatori pubblici e privati (Spazio Appalti https://spazio-appalti.it/). 

• L’Avv. Francesco Russo ed il Dott. Dino De Paolis introdurranno il convegno con la presentazione del Codice dei contratti pubblici commentato a cura di “Legis Giuridica”: un testo, rivolto a RUP, operatori economici e professionisti, aggiornato alle ultime modifiche legislative e integrato con i principali orientamenti maturati nella giurisprudenza amministrativa e nella prassi ANAC. 
• L’Avv. Francesco Dal Piaz interviene sugli approdi interpretativi in materia di Partenariato Pubblico Privato con un intervento dal titolo “Recenti novità applicative: PPP ed intervento della Corte di Giustizia UE”;
• L’Avv. Stella Monegato presenta una riflessione in materia di “Tutela della legalità e disciplina anticorruzione”: una delle tematiche al centro delle tesi presentate dai partecipanti all’Edizione 2025 del Premio.

 

La premiazione dei vincitori

Durante il convegno avrà luogo la premiazione dei vincitori della quarta edizione del Premio nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz, promosso dallo Studio Legale Dal Piaz per dare un sostegno concreto a studenti, neolaureati ed avvocati che vogliono approfondire e sviluppare le competenze e la carriera con master specialistici o corsi postlaurea e per diffondere e sostenere la passione per le materie della quale il fondatore dello Studio è stato tra i primi fautori in Italia e massimo esperto.

Il Comitato Scientifico del Premio aveva individuato, per l’anno 2025, il tema “Appalti pubblici e privati”, con un’apertura multidisciplinare alle seguenti tematiche:

i) Caratteristiche e problematiche delle fasi di affidamento e di esecuzione di un appalto (pubblico o privato);

ii) Contrasto ai fenomeni corruttivi e relative tutele negli appalti (pubblici o privati);

iii) Illeciti (civili o penali) negli appalti (pubblici o privati). 

Vincitrice del Premio è la Dott.ssa Francesca Maria Mazzotta (Alma Mater Studiorum Università di Bologna) autrice della tesi intitolata “La disciplina del subappalto nei contratti pubblici”.

Al secondo posto si è collocato il Dott. Filippo Ponte (Università degli Studi di Milano) autore della tesi “L’aggiudicazione degli appalti sotto soglia nel nuovo codice dei contratti pubblici”.

La Dott.ssa Adriana Annamaria Suglia (Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”) si è aggiudicata il terzo posto grazie alla tesi dal titolo “La tutela del principio di legalità nei contratti pubblici”.

Il convegno è in corso di accreditamento presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Torino.

Per info e iscrizioni: 011.4366646 – info@studiolegaledalpiaz.it. 

A coloro che richiedono di partecipare online verrà comunicato l’apposito link qualche giorno prima del seminario.

La disciplina relativa all’individuazione ed all’applicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) negli appalti pubblici assume un ruolo centrale nel sistema delineato dal D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito anche “Codice”), in quanto strettamente connessa alla tutela delle condizioni di lavoro e al corretto svolgimento della concorrenza tra operatori economici. In tale contesto, il D.Lgs. n. 209/2024, c.d. Decreto correttivo al Codice, è intervenuto in maniera significativa sul profilo delle tutele lavoristiche, introducendo disposizioni volte a chiarire i criteri di individuazione del CCNL applicabile e le modalità attraverso le quali le Stazioni Appaltanti devono procedere alla relativa verifica.

L’intervento normativo muove dall’esigenza di garantire, da un lato, un adeguato livello di tutela economica e normativa per i lavoratori impiegati nell’esecuzione degli appalti pubblici e, dall’altro, di assicurare la partecipazione alle gare anche di operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla Stazione Appaltante, purché idoneo a garantire tutele equivalenti. Tale impostazione risulta coerente con il principio di rango costituzionale di libertà di iniziativa economica, evitando al contempo fenomeni distorsivi della concorrenza fondati sull’applicazione di contratti collettivi meno garantisti.

In questa prospettiva, il legislatore ha previsto l’introduzione di un nuovo Allegato I.01 al Codice, contenente disposizioni di dettaglio dirette ad orientare le Stazioni Appaltanti sia nella corretta individuazione del contratto collettivo da indicare negli atti di gara sia nella verifica dell’equivalenza delle tutele nel caso in cui l’operatore economico intenda applicare un diverso CCNL. La disciplina, inoltre, si inserisce in un quadro interpretativo che tende a bilanciare le esigenze di tutela dei lavoratori con quelle di apertura del mercato, evitando che la scelta del contratto collettivo divenga uno strumento di restrizione dell’accesso alle procedure di affidamento.

Occorre, tuttavia, precisare che l’obbligo di individuare il CCNL negli atti di gara non opera indistintamente per tutte le tipologie contrattuali. Come chiarito dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) nella Relazione illustrativa al Bando tipo n. 1/2023, tale indicazione non appare pertinente nei contratti di servizi aventi natura intellettuale e nelle forniture senza posa in opera.

1. Art. 11 del Codice: Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore.

Il comma 1 dell’art. 11 del Codice prevede, come regola generale, l’obbligo di applicare, al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. Tale obbligo, in continuità con il previgente Codice (D.Lgs. 50/2016), impone la individuazione del CCNL in relazione alle prestazioni oggetto dell’appalto da eseguire e non all’attività prevalente esercitata dall’impresa sul mercato, consentendo così di limitare le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca con l’optare per un CCNL che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico. 

Il comma 2, per esigenze di certezza, prevede che le Stazioni Appaltanti indichino già nel bando o nell’invito alla gara il CCNL applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività oggetto dell’appalto.

In presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, qualora le relative attività siano differenti da quelle prevalenti oggetto dell’appalto o della concessione e si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30 per cento, alla medesima categoria omogenea di attività, le Stazioni Appaltanti indicano nei documenti di gara iniziali il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabile al personale impiegato in tali prestazioni. 

Il comma 3, in ossequio al principio di libertà di iniziativa economica, consente comunque agli operatori economici di indicare nella propria offerta un differente CCNL che essi intendono applicare, purché esso assicuri le medesime tutele di quello indicato dalla Stazione Appaltante, con possibilità, pertanto, di deroghe in melius. 

Il comma 4 impone agli operatori economici di presentare prima dell’aggiudicazione o dell’affidamento un’ulteriore dichiarazione con la quale si impegnano ad applicare il CCNL indicato per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele, che viene verificata con le stesse modalità previste dall’art. 110 del Codice per le offerte anormalmente basse.

Il comma 4 dell’art. 11 del Codice rimanda all’Allegato I.01, che prevede una disciplina di dettaglio in merito alle modalità di verifica dell’equivalenza delle tutele. L’art. 3 del predetto Allegato introduce una presunzione di equivalenza di tutela ai fini della dichiarazione di cui all’art. 11, comma 4, del Codice per tutti i contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro sottoscritti dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse da quelle firmatarie del contratto collettivo di lavoro indicato dalla Stazione Appaltante, attinenti al medesimo sottosettore a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa. Al di fuori da tali ipotesi, la valutazione di equivalenza delle tutele economiche e normative è effettuata in relazione alle componenti indicate dai commi 2 e 3 dell’art. 4 dell’Allegato I.01. In particolare, le Stazioni Appaltanti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali.

Quanto alla verifica dichiarazione di equivalenza delle tutele ai sensi dell’art. 110, l’art. 5 dell’Allegato I.01 prevede che essa debba essere trasmessa dagli operatori economici in sede di presentazione dell’offerta e che le Stazioni Appaltanti procedano alla sua verifica prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione. 

Il comma 5 dell’art. 11 del Codice prevede, con riferimento ai lavori in subappalto, che le Stazioni Appaltanti assicurino che le medesime tutele normative ed economiche siano garantite ai lavoratori in subappalto. 

Infine, il comma 6 disciplina l’intervento sostitutivo della Stazione Appaltante (versamento diretto agli enti previdenziali ed assicurativi e ai lavoratori per le retribuzioni arretrate, previa diffida) nel caso di inadempienze contributive o retributive dell’impresa affidataria o del subappaltatore. 

 

2. La giurisprudenza: la verifica di equivalenza tra CCNL richiede una valutazione complessiva delle tutele e non un’analisi atomistica dei singoli istituti.

Di recente, la giurisprudenza è intervenuta nel chiarire l’approccio che le Stazioni Appaltanti dovrebbero adottare nella valutazione complessiva delle tutele in sede di verifica di equivalenza. 

SIl Consiglio di Stato, con Sentenza n. 9484 del 02.12.2025, ha chiarito che “al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente (anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti) a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara.”

Tale orientamento è stato ribadito dal TAR Piemonte, con Sentenza n. 170 del 30.01.2026, che ha affrontato il tema della verifica di equivalenza tra diversi CCNL ai sensi dell’art. 11, comma 3, del Codice, chiarendo modalità e limiti del sindacato sulle valutazioni della Stazione Appaltante.

In particolare, il TAR ha respinto un approccio fondato sulla comparazione isolata di singoli istituti retributivi o normativi, evidenziando che la valutazione affidata alla Stazione Appaltante deve concretizzarsi in un “giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente – anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti – a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara» (Cons. Stato, Sez. III, 02/12/2025, n. 9484).”

Il Collegio ha evidenziato inoltre che “la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»).” Pertanto, residua comunque “in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente.”

Alla luce dei suddetti orientamenti, la verifica di equivalenza tra CCNL richiede una valutazione complessiva delle tutele e non un’analisi atomistica dei singoli istituti. Invero, scostamenti puntuali non comportano automaticamente la non equivalenza se compensati da altri elementi. Occorre, quindi, che la Stazione Appaltante conduca un’istruttoria attenta – eventualmente supportata da professionisti esterni in materia giuslavoristica – prima di adottare il provvedimento conclusivo verifica in oggetto. 

3. Linee Guida ANAC per le Stazioni Appaltanti in merito alla corretta identificazione del CCNL negli atti di gara.  

Con il recente Comunicato del Presidente n. 2 del 10.02.2026, l’ANAC ha elaborato delle indicazioni rivolte alle Stazioni Appaltanti in merito alla corretta identificazione del CCNL negli atti di gara. 

In primo luogo, l’Autorità ha chiarito che le Stazioni Appaltanti devono individuare il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro che sia:

1. in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro;
2. strettamente connesso    alle    prestazioni    oggetto    dell’appalto    o    della concessione, da eseguire anche in maniera prevalente;
3. dotato del criterio della maggiore rappresentatività comparativa sul piano nazionale delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro.

I criteri individuati all’articolo 2 dell’Allegato I.01 al Codice si applicano, in quanto compatibili, anche all’individuazione dei contratti collettivi di lavoro da applicare ai lavoratori impiegati nelle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, differenti da quelle prevalenti oggetto dell’appalto (o della concessione) che si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30 per cento, alla medesima categoria omogenea di attività.

3.1 Connessione con l’oggetto dell’appalto.

L’ANAC ha evidenziato i passaggi che le Stazioni Appaltanti dovrebbero seguire nell’individuare la stretta connessione dell’ambito di applicazione del contratto collettivo rispetto alle prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione.

1. La prima operazione da compiere è l’individuazione del CCNL più attinente rispetto all’oggetto dell’appalto ed alle attività da eseguire, anche in maniera prevalente, e che gli operatori economici saranno chiamati a svolgere.

A tal fine, le Stazioni Appaltanti dovranno preventivamente identificare il settore di riferimento dell’attività o delle attività oggetto dell’appalto (o della concessione) attraverso l’identificazione del rispettivo codice ATECO, secondo la classificazione delle attività economiche adottata dall’ISTAT, quale risultante dalla Struttura della classificazione reperibile sul sito internet istituzionale dell’ISTAT al link https://www.istat.it/it/archivio/17888.

L’articolo 2, comma 2, lettera a) dell’Allegato I.01 suggerisce di procedere con il raffronto tra codice ATECO ed il codice CPV indicato nel bando. A tal fine si evidenzia che all’interno della tabella D dell’Allegato II. 2bis al Codice è reperibile la correlazione tra codice ATECO e codice CPV utilizzabile per associare correttamente i due dati e che alcune piattaforme di approvvigionamento digitale mettono a disposizione una funzione che consente di individuare quali codici CPV corrispondono ad un certo codice ATECO, e viceversa.

Come chiarito nella Relazione illustrativa al Bando tipo, approvata dal Consiglio dell’Autorità in data 11 novembre 2025, al fine di individuare correttamente il CPV le Stazioni Appaltanti dovranno seguire le indicazioni fornite con il Comunicato del Presidente del 9 maggio 2023.

2. In secondo luogo, le Stazioni Appaltanti dovranno individuare l’ambito di applicazione del contratto collettivo di lavoro in relazione ai sottosettori con cui sono classificati i contratti collettivi nazionali depositati nell’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro istituito presso il CNEL (articolo 2, comma 2, lettera b) dell’Allegato I.01).

A tal riguardo, con Delibera della Commissione dell’Informazione del CNEL in data 11 settembre 2025, sono stati emanati gli indirizzi generali e le direttive per la riorganizzazione dell’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro. Nelle more della riorganizzazione dell’Archivio è possibile individuare l’ambito di applicazione del CCNL in relazione ai sottosettori in cui sono attualmente classificati i contratti collettivi accedendo alla sezione del sito del CNEL denominata “Contratti collettivi del settore privato” e, dalla stessa, accedendo alla cartella “Contratti nazionali di settore vigenti o ultrattivi”. All’interno di tale cartella Excel si trovano, tra gli altri, anche i seguenti fogli: uno che collega i CCNL ai sottosettori e un altro che collega i CCNL ai codici Ateco 2025 fino alla sesta cifra, in modo da consentire alle Stazioni Appaltanti la scelta del livello di classificazione ATECO strettamente connesso alle prestazioni oggetto del contratto. Per quanto concerne i settori e sottosettori contrattuali con cui attualmente il CNEL classifica i contratti, il relativo elenco è consultabile nella medesima cartella Excel, all’interno della quale è presente il foglio “guida alla lettura” che illustra il contenuto, con le relative indicazioni applicative, di ciascun foglio Excel che la compone.

3.2. Criterio della maggiore rappresentatività comparativa sul piano nazionale delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro.

Una volta individuati i contratti collettivi aventi una stretta connessione alle prestazioni oggetto dell’appalto (o della concessione) la Stazione Appaltante dovrà selezionare i contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale.

A tal fine, la Stazione Appaltante dovrà:

1. individuare i CCNL presi a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, adottate ai sensi dell’articolo 41, comma 13, del Codice (articolo 2, comma 3, lettera a), dell’Allegato I.01);
2. nel caso in cui l’oggetto dell’appalto attenga ad un settore per il quale non esistono le tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, la Stazione Appaltante dovrà chiedere al Ministero del lavoro e delle politiche sociali di indicare, sulla base delle informazioni disponibili, il CCNL stipulato tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale applicabile alle prestazioni oggetto dell’appalto (a tal fine, all’indirizzo Internet https://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/rapporti-di-lavoroe-relazioni-industriali/focus-on/analisi-economiche-costo-lavoro/pagine/default sono consultabili le tabelle già adottate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali per la determinazione del costo medio del lavoro ai sensi dell’articolo 41, comma 13, del Codice.

   3.3 Utilizzo di un diverso CCNL.

Al di fuori degli appalti relativi al settore edilizia, la disciplina per la determinazione delle modalità di attestazione dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche tra il CCNL indicato dalla Stazione Appaltante negli atti di gara e quello diverso indicato dall’operatore economico, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, è rimessa alle Linee guida in corso di adozione da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 

Ad ogni modo, l’ANAC ha ribadito che l’articolo 4 dell’Allegato I.01 al Codice definisce i parametri da considerare ai fini dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche e che il comma 4 del medesimo articolo stabilisce che “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali.”

Come anticipato, l’art. 3 dell’Allegato I.01 al Codice (rubricato “presunzione di equivalenza”) prevede, inoltre, che si considerano equivalenti le tutele garantite da contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro, sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse da quelle firmatarie del contratto collettivo di lavoro indicato dalla Stazione Appaltante, attinenti al medesimo sottosettore a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa. 

Diversamente, per gli appalti relativi al settore dell’edilizia, l’articolo 3, comma 2, dell’Allegato I.01 stabilisce che “si considerano equivalenti, nei limiti di quanto previsto dal comma 1, i contratti collettivi nazionali di lavoro classificati mediante codice unico alfanumerico CNEL/INPS F012, F015, F018”.

Pertanto, relativamente al settore edile, il legislatore fornisce indicazioni precise alle Stazioni Appaltanti, individuando direttamente i contratti collettivi nazionali da ritenersi applicabili e quelli equivalenti, poiché trattasi di contratti collettivi sottoscritti da organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che si differenziano solo in ragione della dimensione o della tipologia di impresa (industria, piccola impresa, impresa artigiana, impresa cooperativa).

4. Conclusioni.

La corretta individuazione del CCNL negli appalti pubblici costituisce e un elemento centrale del sistema delineato dal Codice dei contratti pubblici, volto a garantire adeguate tutele economiche e normative ai lavoratori impiegati nell’esecuzione delle prestazioni e, al contempo, a preservare condizioni di concorrenza tra gli operatori economici.

La giurisprudenza amministrativa, con le più recenti pronunce, ha fornito importanti coordinate interpretative, chiarendo che la verifica di equivalenza tra diversi CCNL deve fondarsi su una valutazione complessiva delle tutele garantite e non su una comparazione atomistica dei singoli istituti contrattuali.

In tale contesto, assumono particolare rilievo anche le indicazioni fornite dall’ANAC, che ha delineato criteri operativi utili per le Stazioni Appaltanti nella corretta individuazione del contratto collettivo da indicare negli atti di gara e nella successiva verifica dell’equivalenza delle tutele.

Questa settimana non commentiamo una sentenza, un nuovo orientamento giurisprudenziale o una norma nuova; tentiamo un confronto che sembra ardito: è possibile sostenere che il diritto sia una forma d’arte?

Quando parliamo di arte e immaginiamo un artista al lavoro, guardiamo, ascoltiamo, lo ammiriamo anche, e cerchiamo di comprendere quanto sia bravo e capace (suona bene? dipinge bene?). Anche nei confronti di un giurista ci si pone la stessa domanda: è tecnicamente preparato? 

Sicuramente noi avvocati lo facciamo quando valutiamo l’operato del giudice nel corso di un processo o dei colleghi durante una trattativa. Normalmente crediamo che sia bravo chi conosce gli strumenti del mestiere; in effetti, il giurista a seguito di lunghi studi dovrebbe conoscere le regole ed avere la capacità di applicarle. La scrittura, la professione, l’eloquio sono generalmente gli strumenti espressione della conoscenza e della preparazione tecnica del giurista. L’avvocato ed il giudice dovrebbero sapere quali istituti applicare, come applicarli e per, fare ciò, utilizzare perizia tecnica, metodo ed equilibrio. 

Tuttavia, nelle arti non sempre l’esasperata conoscenza della tecnica e degli strumenti porta alla realizzazione di cose belle. Al contrario, nella musica (e non solo) anche con pochi semplici accordi mal suonati sono state fatte bellissime canzoni che hanno avuto un impatto sociale importante e determinato rivoluzioni culturali (negli ultimi cinquant’anni i Clash in I fought the law…, i Sex Pistol…, i Joy Division…).

C’è però un’ulteriore domanda da porsi per poter paragonare il diritto ad un’arte: è possibile fare “cose belle” con il diritto? Esiste un concetto di bellezza, come nell’arte, applicabile al mondo del diritto? 

La bellezza potrebbe consistere nel risolvere un problema, nel creare qualcosa di nuovo o dare la possibilità che venga creato qualcosa, nell’aiutare persone in difficoltà, nell’incrementare le risorse del cliente, nel fare cultura e difendere principi. Il diritto può avere fini e potenzialità diversi, dipende dall’obiettivo che ci si pone.

La bellezza però può risiedere anche nel concetto di trasformazione: trasformazione sociale, culturale, dell’ambiente. D’altra parte, la creazione di un’opera d’arte è un percorso di trasformazione (la materia dei colori che diventano una immagine, la successione di tasti suonati sullo strumento che diventa una composizione).

Le trasformazioni sociali nei secoli hanno influito significativamente su tutte le arti ed anche, ovviamente, sugli ordinamenti giuridici, modificandone le regole sociali: la vocatio in ius, che duemila anni fa esisteva come gesto non privo di violenza (il creditore poteva trascinare anche fisicamente il debitore davanti al giureconsulto) oggi è diventato un (innocuo…) documento scritto; negli ultimi decenni si sta cercando di raggiugere la parità tra i sessi e le sessualità, tra persone di culture diverse attraverso la tutela dei migranti (secoli fa le popolazioni nomadi erano la regola, oggi ormai gli spostamenti tra paesi e continenti sono vissuti con estremo malessere: il povero che invade il “ricco”), e così via. 

Il mondo delle regole è sempre conseguenza di quello che succede nella società. La trasformazione, il cambiamento del sentire sociale muta le regole e gli istituti giuridici pur mantenendo un collegamento di fondo: la continua evoluzione verso un qualcosa di migliore.  

E così accade anche per le arti. Tutte hanno subito importanti trasformazioni a seguito di più o meno importanti cambiamenti sociali e culturali; ad esempio, solo nell’ultimo secolo: la pop art, risultato della rivoluzione culturale degli anni ’60, ha modificato il mondo delle arti visive, riunendo modalità espressive differenti, successivamente esplose con la digitalizzazione; la musica contemporanea (blues, jazz, e poi rock, ecc.) è purtroppo nata anche a seguito delle deportazioni dei neri come schiavi in nordamerica: lavorando, cantavano le melodie occidentali ed avendo difficoltà ad intonare le armonie in maggiore, che in genere risultavano calanti, hanno creato la famosa “blue note” (la terza minore sul corrispondente accordo di maggiore) che ha contribuito a rivoluzionare il mondo delle armonie rigide, e poi anche dei ritmi tradizionali. Oggi la musica è una fusione di sonorità, ritmi, atmosfere provenienti da culture di tutto il pianeta.

Dagli eventi, anche i peggiori, è possibile che nasca qualcosa di bello attraverso un’opera di trasformazione nella quale la partita delle emozioni ha un ruolo fondamentale. Ed anche il diritto è espressione dell’evoluzione delle società dell’uomo.

Dal continuo cambiamento delle arti, intese in senso stretto, è nato qualcosa di bello, di più profondo ed autentico perché connesso all’evoluzione umana; dunque, è possibile che vi sia bellezza anche nel diritto se lo si vede come trasformazione e mutamento delle regole per raggiungere un fine sempre più alto e nobile.  Il diritto può essere un’arte quando si creano regole nuove attraverso la combinazione di elementi mutevoli che derivano dalle culture, dalla storia e dai cambiamenti in genere. 

È vero che nel diritto serve la conoscenza inevitabile delle regole, ma se nell’effettuare una scelta si dà spazio anche a una componente emotiva allora può anch’esso essere un’arte, e fare la differenza, avendo un impatto più incisivo sulla società. La libertà di scelta che si può operare nel mondo del diritto è paragonabile alla libertà che ha un artista nell’individuare la materia prima per la creazione dell’opera: il pittore nello scegliere i colori ed il musicista nel mettere insieme le note. 

L’arte che può creare il giurista passa attraverso la manifestazione della libertà di scegliere approcci diversi per raggiungere il fine migliore possibile, attraverso la non scontata applicazione di regole ed istituti giuridici.

L’arte nel diritto risiede anche nella libertà di scegliere. Il che vuol dire applicare passione ed intelligenza emotiva per provare a raggiungere un risultato migliore, per risolvere un problema all’apparenza senza soluzione o, detto in “modo artistico”, per la creazione dell’opera più bella. 

Non è detto che un artista venga ricordato perché padroneggia in modo impeccabile la tecnica, ma piuttosto perché ha qualcosa di importante da dire, emozioni da trasmettere, amore da regalare. 

Non è detto che un giurista venga ricordato perché conosce perfettamente norme ed istituti, ma piuttosto perché combina elementi diversi con umiltà, sapienza e saggezza, con passione, con intelligenza che dà spazio all’emozione.

Il diritto però potrebbe essere un qualcosa di più di uno strumento per disciplinare un cambiamento o una trasformazione già avvenuti. Si pensi ad esempio alle arti legate al mondo della danza, l’hip-hop, o ancora alla musica, come il rap, che sono nate come protesta per reagire a situazioni sociali insostenibili.

Situazioni stagnanti hanno creato arte: il diritto come le altre arti potrebbe farsi portavoce del cambiamento per superare una situazione non più attuale o non più rispondente ai bisogni della società, senza dover aspettare l’intervento di un movimento o di una protesta. 

Anche il diritto potrebbe trainare il cambiamento, esserne il fulcro e non solo il frutto.

In altre parole, il diritto dovrebbe operare in modo autonomo: uno strumento con cui sentire la necessità di dettare nuove regole perché matrice di un movimento, di una denuncia sociale, e perché strumento in grado di governare il cambiamento attraverso l’utilizzo della tecnica che comunque, inevitabilmente, lo contraddistingue. 

È forse questa la vera forma d’arte del diritto?

La finanza di progetto rappresenta uno dei principali strumenti del Partenariato Pubblico Privato, attraverso il quale le Pubbliche Amministrazioni realizzano opere e servizi di interesse generale. Come noto, nell’ordinamento italiano l’istituto è caratterizzato dal riconoscimento di un diritto di prelazione che consente al Promotore o al Proponente (della proposta di parternariato), ove non risulti aggiudicatario della relativa gara, di adeguare la propria offerta a quella del primo classificato divenendo così aggiudicatario.

Il diritto di prelazione è stato per lungo tempo oggetto di un intenso dibattito giurisprudenziale e dottrinale, con particolare riguardo alla compatibilità con i principi europei di parità di trattamento, trasparenza e tutela della concorrenza^[1]. Orbene, con la Sentenza del 05.02.2026 (C-810/2024) la Corte di Giustizia dell’UE si è pronunciata definitivamente sulla questione, confermando la contrarietà della disciplina nazionale con l’ordinamento europeo.

1. Il diritto di prelazione nella finanza di progetto.

Introdotto già nella L. n. 109/1994 (Legge Merloni^[2]), il diritto di prelazione ha trovato conferma nell’art. 154 del D.Lgs. n. 163/2006, nell’art. 183 del D.Lgs. n. 50/2016 e nell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023. 

In particolare, nella relazione illustrativa del vigente Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), la conferma trovava giustificazione nel fatto che, ove integrato o affiancato da altri sistemi premiali, l’istituto non avrebbe prodotto effetti distorsivi sul mercato né sarebbe stato idoneo a limitare la partecipazione degli operatori economici ai partenariati pubblico-privati, garantendo così un equilibrio tra tutela dell’iniziativa privata e corretto funzionamento del mercato.

La prelazione è stata altresì mantenuta in seguito all’adozione del D.Lgs. n. 209/2024 (Decreto c.d. “Correttivo”), con il quale il Legislatore nazionale ha modificato la disciplina dedicata all’istituto del project financing, riformando integralmente l’art. 193 del Codice^[3] anche in considerazione dei rilievi critici formulati dalla Commissione europea con la procedura d’infrazione INFR (2018)2273.

In particolare, nella relazione illustrativa al Decreto Correttivo si precisa che “per dare diretta attuazione agli impegni assunti con il PNRR e con la Commissione europea, già richiamati in premessa, la novella in esame mira a incentivare il ricorso allo strumento della finanza di progetto, disponendo una sostituzione integrale dell’articolo 193 del Codice e contestualmente introducendo delle modifiche che chiariscano le modalità applicative dell’istituto.

Nel complesso, si sottolinea, in via introduttiva e generale che, la formulazione della procedura in esame nasce dall’esigenza di contemperare le richieste della Commissione europea con l’esigenza di rendere in ogni caso attrattiva la procedura della finanza di progetto, tenuto conto anche delle diversità degli interventi da realizzare (in particolare: infrastrutture a rete; infrastrutture puntuali)”.

Quindi, l’attuale comma 12 dell’art. 193 consente al Promotore o al Proponente che non risulti aggiudicatario di esercitare il diritto di prelazione entro quindici giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, divenendo aggiudicatario purché si impegni ad eseguire il contratto alle stesse condizioni offerte dall’originario aggiudicatario. Orbene, se il Promotore o il Proponente non esercita la prelazione ha diritto al rimborso, a carico dell’aggiudicatario, delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno, entro il limite massimo del 2,5% del valore dell’investimento desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara. Se, viceversa, la prelazione viene esercitata, l’aggiudicatario originario ha diritto al rimborso, a carico del Promotore o del Proponente, delle spese documentate ed effettivamente sostenute per la predisposizione della propria offerta, sempre entro i medesimi limiti percentuali. 

Rispetto al testo previgente viene esteso il diritto di prelazione anche ai Proponenti con l’evidente obiettivo di soddisfare le prerogative di concorrenza richieste dall’Unione europea, attenuando la tutela dell’iniziativa del Promotore, che mirava a valorizzarne l’iniziativa e la creatività nella fase iniziale del procedimento.

Tuttavia, nonostante gli sforzi, la riforma non sembra aver ottenuto il risultato sperato, come dimostra il contenuto della Sentenza del 05.02.2026 della Corte di Giustizia dell’Ue.

2. La Sentenza della Corte di Giustizia UE.

2.1. Il caso.

La controversia trae origine dall’appello interposto dinanzi al Consiglio di Stato^[4] da una Società italiana che era risultata inizialmente aggiudicataria all’esito di una procedura di gara indetta da un’amministrazione comunale per l’affidamento di un contratto (erroneamente) qualificato dal Comune come sponsorizzazione, ai sensi del previgente D.Lgs. n. 50/2016. L’aggiudicazione è stata tuttavia superata a seguito dell’esercizio del diritto di prelazione da parte del soggetto Promotore, espressamente previsto nell’avviso pubblico, che ha così conseguito l’affidamento del contratto.

Il Consiglio di Stato, previa riqualificazione della procedura adottata dall’amministrazione comunale quale finanza di progetto ex art. 183 del D.lgs. n. 50/2016, hanno rimesso la questione alla Corte di Giustizia UE al fine di verificarne la compatibilità con il diritto comunitario, formulando il seguente quesito:

“se i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi di cui agli artt. 49 e 56 Tfue, nonché la direttiva n. 2014/23/UE, interpretati alla luce dei principi di proporzionalità, buona amministrazione ed efficienza, e l’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, per il caso in cui la Corte lo ritenga applicabile, osti alla disciplina nazionale della prelazione, contenuta nell’art. 183 comma 15 d.lgs. n. 50/2016”.

2.2 La decisione della Corte.

Dopo aver ricostruito la disciplina e i principi eurounitari, nonché la disciplina nazionale applicabile alla fattispecie controversa, la Seconda Sezione della Corte di Giustizia ha osservato preliminarmente che “il contratto di cui trattasi nel procedimento principale costituisce, in via principale, una concessione di lavori, ai sensi dell’articolo 5, punto 1, lettera a), della direttiva 2014/23. […] poiché la direttiva 2014/23 ha inteso procedere, in generale, solo ad un coordinamento minimo delle procedure nazionali di aggiudicazione delle concessioni di lavori e di servizi sulla base dei principi del Trattato FUE, occorre altresì esaminare se il diritto di prelazione sia conforme agli articoli 49 e 56 TFUE”.

Tanto premesso, i Giudici europei hanno evidenziato che il diritto di prelazione comporta che si rimetta in discussione la graduatoria stabilita dall’amministrazione aggiudicatrice in esito alla procedura di gara e che venga conferito un vantaggio reale al Promotore. Infatti, consentendo al Promotore di allinearsi alle condizioni offerte dall’aggiudicatario inizialmente prescelto, il diritto di prelazione di cui esso beneficia lo autorizza, de facto, a modificare il prezzo che aveva indicato nella sua offerta.

Ne consegue che il diritto di prelazione di cui gode il Promotore ha per effetto che i prezzi proposti prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte non determinano direttamente e definitivamente la graduatoria degli offerenti.

Pertanto, secondo la ricostruzione operata dalla Corte, il diritto di prelazione, consentendo al Promotore di modificare e ottimizzare ex post la propria offerta, viola il principio della parità di trattamento, in quanto riconosce a colui che ne beneficia un vantaggio competitivo rispetto agli altri concorrenti.

Inoltre, secondo la Corte “il diritto di prelazione riconosciuto al Promotore di una procedura di finanza di progetto viola non solo l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23, ma anche l’articolo 41, paragrafo 1, di tale direttiva, in forza del quale le offerte devono essere valutate «in condizioni di concorrenza effettiva». Peraltro, nessuna delle disposizioni di detta direttiva menzionate dal giudice del rinvio può essere interpretata nel senso che consente agli Stati membri e alle amministrazioni aggiudicatrici di derogare al principio della parità di trattamento, enunciato all’articolo 3, paragrafo 1, della medesima direttiva e, pertanto, di giustificare il diritto di prelazione”.

Né vale invocare l’eccezione della soluzione innovativa con prestazioni straordinarie: tale ipotesi presuppone obbligatoriamente che la Stazione Appaltante informi tutti gli operatori e pubblichi un nuovo bando o invito, condizioni assenti nella dinamica della prelazione.

Infine, la CGUE ha ritenuto che il diritto di prelazione costituisca una restrizione alla libertà di stabilimento sancita all’articolo 49 TFUE, in quanto idonea a dissuadere operatori economici provenienti da altri Stati membri dal partecipare alle procedure di finanza di progetto. A questo proposito, pur dando atto che l’istituto attua il principio di sussidiarietà orizzontale enunciato dall’art. 118 Cost, “Un obiettivo di questo tipo non può rientrare tra i motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, TFUE, sono gli unici idonei a giustificare una restrizione alla libertà di stabilimento”.

Quindi, la Corte di Giustizia ha stabilito che “l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in combinato disposto con l’articolo 49 TFUE, con gli articoli 30 e 41, nonché con il considerando 68 di tale direttiva, dev’essere interpretato nel senso che: esso osta a che uno Stato membro riconosca al Promotore di una procedura di finanza di progetto un diritto di prelazione che gli consente, nell’ipotesi in cui il contratto di cui trattasi non gli sia stato inizialmente aggiudicato, di adeguare la sua offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente prescelto e di ottenere così l’aggiudicazione di tale contratto, a condizione di rimborsare le spese che l’aggiudicatario iniziale ha sostenuto per preparare la sua offerta, senza che tale rimborso possa superare il 2,5% del valore stimato dell’investimento atteso dall’aggiudicatario a partire dal progetto di fattibilità posto a base di gara”.

3. Le conseguenze della pronuncia nell’ordinamento interno.

L’art. 19, par. 1, del TUE stabilisce che “[ndr. La Corte di Giustizia] assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati”. In particolare, tra le competenze attribuitele dai Trattati, la Corte è competente a decidere ai sensi dell’art. 267 del TFUE, con pronuncia per tutti gli Stati membri, sulle questioni pregiudiziali (preliminary reference) sollevate dalle Autorità giurisdizionali e amministrative nazionali, che hanno ad oggetto l’applicazione in via diretta o indiretta del diritto europeo. 

Il rinvio pregiudiziale costituisce, quindi, lo strumento attraverso il quale le Corti nazionali hanno facoltà di chiedere alla Corte di Giustizia di “pronunciarsi, in via pregiudiziale:

1. a) sull’interpretazione dei trattati;
2. b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione”.

Le pronunce della Corte di Giustizia, quindi, svolgono una funzione fondamentale, poiché l’uniforme interpretazione ed applicazione del diritto costituisce elemento cardine del sistema giuridico europeo, garantendo la coerenza normativa del diritto unionale in tutti gli Stati membri.

Dunque, coerentemente con la ratio sottesa al rinvio pregiudiziale, sebbene non si tratti di norme direttamente applicabili come i Regolamenti UE, le pronunce della Corte assumono efficacia vincolante nell’interpretazione del diritto dell’Unione da parte dei Giudici nazionali.

Il percorso che ha portato al riconoscimento di una simile efficacia, caratterizzato da una progressiva apertura al diritto eurounitario, può riassumersi nel c.d. Trittico di decisioni:

• il caso Van Gend & Loos del 1963 (Causa C-26/1962), nel quale la Corte formula per la prima volta il principio dell’effetto diretto, riconoscendo all’ordinamento europeo la qualifica di nuovo ordinamento di diritto internazionale limitativo, ancorché in settori specifici, di quello nazionale;
• il caso Flaminio Costa del 1964 (Causa C-6/1964), nel quale la Corte supera il riferimento al diritto internazionale (esterno), precisa la portata dell’ordinamento comunitario, da intendere come integrato nell’ordinamento degli Stati membri, e dichiara il principio di primazia del diritto comunitario;
• il caso Simmenthal del 1978 (Causa C-106/1977), nel quale la Corte sancisce l’obbligo per qualsiasi Giudice nazionale di applicare de plano il diritto comunitario, con conseguente disapplicazione della norma interna contrastante con quella europea, sia essa anteriore o successiva a quest’ultima.

Nonostante un’iniziale ritrosia, anche le Corti nazionali hanno recepito i menzionati principi. In particolare, la Corte Costituzionale italiana ha stabilito nella Sentenza n. 284/2007 che “le statuizioni della Corte di giustizia delle Comunità europee hanno, al pari delle norme dell’Unione direttamente applicabili cui ineriscono, operatività immediata negli ordinamenti interni”.

La Corte di Cassazione ha ribadito tale principio, specificando che “l‘interpretazione del diritto comunitario adottata dalla Corte di giustizia ha efficacia “ultra partes”, sicchè alle sentenze dalla stessa rese, sia pregiudiziali che emesse in sede di verifica della validità di una disposizione, va attribuito il valore di ulteriore fonte del diritto comunitario, non nel senso che esse creino “ex novo” norme comunitarie, bensì in quanto ne indicano il significato ed i limiti di applicazione, con efficacia “erga omnes” nell’ambito della Comunità (fra le tante, da ultimo, Cass. 3 marzo 2017, n. 5381)” (ex multis, Cass. Civ., Sez. III, Ord. n. 29258 del 20.10.2021).

Infine, il Consiglio di Stato con la Sentenza n. 1020/2014 ha ribadito l’orientamento ormai consolidato, per il quale le interpretazioni del diritto dell’Unione fornite dalla Corte di Giustizia producono effetti che trascendono il singolo giudizio in cui sono rese.

Ne consegue che il Giudice nazionale, chiamato ad applicare il diritto interno, è tenuto a disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione non solo nei casi di contrasto con Regolamenti europei ma anche quando l’incompatibilità emerga rispetto a principi o regole dell’ordinamento unionale così come interpretati dalla Corte di Giustizia nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali.

Parimenti al Giudice nazionale, anche la Pubblica Amministrazione è tenuta a disapplicare la fonte interna che si pone in contrasto con quella europea, come ribadito in più occasioni tanto dalla giurisprudenza europea^[5] che da quella nazionale^[6], la quale ha avuto modo di chiarire che l’obbligo di disapplicazione sussiste anche con riferimento a disciplina sopravvenute caratterizzate dal medesimo contenuto contrario alla disciplina unionale.

Pertanto, considerate le precise censure mosse dalla Corte di Giustizia all’istituto italiano della prelazione, la pronuncia in argomento, ancorché riguardante l’art. 183 del D.Lgs. n. 50/2016, estende i propri effetti precettivi anche alle previsioni del vigente Codice dei contratti pubblici. Ne consegue che le Pubbliche Amministrazioni dovranno omettere di indicare nei futuri bandi la facoltà prevista dall’art. 193, comma 12, del Codice e adottare provvedimenti di diniego rispetto ad eventuali istanze di Promotori o Proponenti volte ad ottenere il medesimo beneficio.

4. La disciplina di affidamento degli impianti sportivi.

Altro ambito rilevante in cui trova applicazione l’istituto della prelazione è l’art. 4 del D.Lgs. n. 38/2021^[7], recante “misure in materia di riordino e riforma delle norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi e della normativa in materia di ammodernamento o costruzione di impianti sportivi”, il quale definisce una procedura semplificata di finanza di progetto, distinguendo tra fattispecie in cui trova applicazione la disciplina del Codice dei contratti pubblici e quelle esenti.

In particolare, per quanto concerne le prime fattispecie, l’art. 4, comma 11, del suddetto Decreto stabilisce, specularmente all’art. 193 del Codice, che “alla gara è invitato anche il soggetto Proponente, che assume la denominazione di Promotore. Il bando specifica che il Promotore, nell’ipotesi in cui non risulti aggiudicatario, può esercitare il diritto di prelazione entro 15 giorni dall’aggiudicazione definitiva e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario. Si applicano, per quanto non diversamente disciplinato, dal presente articolo, le previsioni del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, in materia di finanza di progetto. In particolare, se il Promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico dell’aggiudicatario, dell’importo delle spese per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno. L’importo complessivo delle spese rimborsabili non può superare il 2,5 per cento del valore dell’investimento, come desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara. Se il Promotore esercita la prelazione, l’originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del Promotore, dell’importo delle spese documentate ed effettivamente sostenute per la predisposizione dell’offerta nei limiti di cui al terzo periodo. Qualora l’aggiudicatario sia diverso dal soggetto di cui al comma 1, il predetto aggiudicatario è tenuto a subentrare nell’accordo o negli accordi di cui al medesimo comma”.

Inutile evidenziare che anche questa disciplina è investita dagli effetti direttamente precettivi della Sentenza della Corte di Giustizia, non sussistendo ragioni idonee a giustificare una restrizione alla libertà di stabilimenti o a derogare ai principi generali previsti dalla Direttiva.

Differente è la questione concernente la peculiare fattispecie prevista dal comma 12 del medesimo articolo, riguardante gli affidamenti caratterizzati da lavori di importo inferiore a 1 milione di euro ovvero da lavori di importo superiori, ove le sovvenzioni pubbliche dirette non superino il 50% di detto importo. In tali casi, il comma 12 stabilisce che non trovano norme del Codice dei contratti pubblici, precisando, altresì, che non si applica il comma 11. Orbene, considerato che il comma 11 disciplina la prelazione per gli affidamenti dei campi sportivi mediante la procedura in discorso, è ragionevole ritenere, sotto il profilo letterale, la norma conforme al diritto europeo poiché già esclude l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di indicare nel bando il diritto di prelazione in favore del Promotore. 

5. Conclusioni.

La Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 05.02.2026, pur riferendosi al previgente Codice dei contratti pubblici, ha una rilevanza sistemica che non può essere trascurata nell’attuale assetto normativo italiano.

Invero, la Corte censura l’istituto della prelazione in quanto tale e, quindi, a prescindere dalle modalità di attribuzione di tale diritto, con conseguenze dirette anche sull’attuale formulazione di cui all’art. 193 del Codice. Inoltre, la Corte mette a fuoco una conseguenza naturale (e strutturale) della prelazione: la rimessione in discussione della graduatoria dopo la sua approvazione mediante la modifica ex post di un’offerta che, per definizione, dovrebbe essere immodificabile.

Ne deriva, come detto, che i Giudici nazionali e le Pubbliche Amministrazioni sono tenuti a disapplicare la norma interna che si pone in contrasto con la disciplina unionale e con i principi enunciati dalla Sentenza in esame.

Non resta che attendere l’intervento del Legislatore, il quale è tenuto ad eliminare le criticità evidenziate dalla CGUE.

Il Decreto Legislativo n. 38/2021, in attuazione delle deleghe di cui all’art. 7 della Legge n. 86/2019 ed in conformità dei relativi principi e criteri direttivi, detta norme in materia di costruzione, ristrutturazione, gestione e sicurezza degli impianti sportivi^[1], compresi quelli scolastici. In particolare, con gli artt. 4, 5 e 6 è stato introdotto un complesso di misure volte a regolamentare l’affidamento in concessione degli impianti sportivi, nonché a semplificare ed accelerare i procedimenti di costruzione, ammodernamento e affidamento degli impianti sportivi pubblici, valorizzando, al contempo, il ruolo di Associazioni e Società Sportive Dilettantistiche nelle forme di partenariato pubblico–privato. 

L’ambito di applicazione della disciplina è circoscritto alla definizione di “impianto sportivo”, inteso come “la struttura, all’aperto o al chiuso, preposta allo svolgimento di manifestazioni sportive, comprensiva di uno o più spazi di attività sportiva dello stesso tipo o di tipo diverso, nonché di eventuali zone spettatori, servizi accessori e di supporto” (art. 2, lett. d).

Il presente articolo si propone di esaminare le misure di semplificazione delle procedure amministrative per l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi, i presupposti dell’affidamento diretto previsto dall’art. 5 e le regole generali sull’uso e sulla gestione degli impianti di cui all’art. 6, anche alla luce del coordinamento (necessario) con la disciplina dei contratti pubblici.

1. Misure di concentrazione, accelerazione e semplificazione

L’art. 4 del D.Lgs. n. 38/2021, rubricato “Misure di concentrazione, accelerazione e semplificazione”, introduce una semplificazione della procedura amministrativa per l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi pubblici – con particolare riguardo alla sicurezza degli impianti, dei fruitori e degli spettatori, nonché alla riqualificazione delle infrastrutture non più adeguate alle esigenze funzionali – incidendo in modo significativo sul quadro previgente delineato, tra l’altro, dai commi 304 e 305 dell’art. 1 della L. n. 147/2013 e dall’art. 62 del D.L. n. 50/2017. 

In particolare, il comma 1 dell’art. 4 citato prevede che il soggetto interessato presenti al Comune (o al diverso Ente locale o pubblico competente), anche d’intesa con una o più Associazioni o Società Sportive Dilettantistiche utilizzatrici dell’impianto, un documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP), corredato da un piano economico-finanziario volto a individuare – tra più soluzioni – quella caratterizzata dal miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, tenuto conto delle esigenze da soddisfare e delle prestazioni da assicurare nonché dei profili di sostenibilità economica, territoriale, ambientale e dell’impatto sociale dell’intervento.

Il comma 2 amplia il perimetro degli strumenti utili a garantire l’equilibrio complessivo dell’iniziativa: il documento di fattibilità può includere la realizzazione di immobili con destinazioni d’uso diverse da quella sportiva, purché complementari o funzionali al finanziamento o alla fruibilità dell’impianto e collocati nel territorio urbanizzato comunale, con esclusione della realizzazione di nuovi complessi di edilizia residenziale; può, inoltre, valorizzare in senso commerciale, turistico, educativo e ricreativo le aree di pertinenza dell’impianto lungo l’intera settimana. È altresì prevista, in caso di intervento su impianti preesistenti da dismettere, la possibilità di demolizione e ricostruzione anche con volumetria e sagoma diverse nel rispetto della disciplina urbanistica vigente.

Il comma 3 disciplina, infine, un profilo peculiare connesso ai grandi impianti per una capienza superiore a 16.000 posti: il documento di fattibilità può prevedere che, a far tempo da cinque ore prima dell’inizio delle competizioni ufficiali e fino a tre ore dopo la loro conclusione, entro 300 metri dal perimetro dell’area riservata (150 metri nell’ipotesi di impianti sportivi pubblici omologati per una capienza compresa tra 5.000 e 16.000 posti), l’occupazione di suolo pubblico per attività commerciali sia consentita solo all’Associazione o alla Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica utilizzatrice dell’impianto sportivo. In tal caso, le autorizzazioni e le concessioni di occupazione di suolo pubblico già rilasciate ad altri soggetti all’interno di dette aree restano sospese nella stessa giornata e per lo stesso periodo di tempo, con oneri di indennizzo a carico dell’associazione o della Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica utilizzatrice dell’impianto sportivo, salvi diversi accordi tra il titolare e la medesima Associazione o Società, con la specificazione che restano ferme la validità e l’efficacia dei titoli già rilasciati.

Successivamente alla presentazione del DOCFAP, il Comune procede su istanza dell’interessato alla convocazione di una conferenza di servizi preliminare, per valutare il documento di fattibilità e per supportare l’istruttoria: ove l’esito sia positivo, l’Ente dichiara il pubblico interesse della proposta entro sessanta giorni, potendo indicare le condizioni necessarie per i successivi atti di assenso.

La norma scandisce termini stringenti anche per la convocazione e lo svolgimento della conferenza di servizi preliminare, prevedendo che essa sia convocata entro sette giorni dalla presentazione dell’istanza e fissata per una data non successiva a quindici giorni. Qualora il Sindaco, il Sindaco metropolitano o il Presidente della Provincia non provveda alla convocazione nei termini previsti, il soggetto proponente può richiedere la convocazione della conferenza al presidente della Regione o all’assessore delegato in materia di sport, il quale, sentito il Sindaco, il Sindaco metropolitano o il Presidente della Provincia, dispone la convocazione per una data non superiore a quindici giorni dalla ricezione della richiesta. Nel corso del procedimento, il Comune può altresì richiedere al proponente le modifiche progettuali necessarie al fine di superare tempestivamente eventuali lacune o criticità della proposta.

Sulla base della dichiarazione di pubblico interesse della proposta, il proponente presenta al Comune un progetto di fattibilità tecnica ed economica che deve essere predisposto nel rispetto delle norme del Codice dei contratti pubblici e corredato da:

1. una bozza di convenzione che, oltre a prevedere che la realizzazione delle opere di urbanizzazione almeno contestualli alla realizzazione dei lavori di ristrutturazione o di nuova edificazione dell’impianto sportivo, specifichi i criteri generali di esecuzione dei lavori, la durata e le condizioni contrattuali dell’eventuale cessione del diritto di superficie o di usufrutto o della compravendita, il canone o il prezzo eventualmente dovuto per la cessione dei diritti o per il trasferimento della proprietà e le altre condizioni contrattuali, come l’eventuale concessione di un contributo pubblico o altre misure di sostegno pubblico; nella determinazione della componente economica, le parti tengono conto dei costi e dei benefici dell’intervento per l’Associazione o per la Società Sportiva, per la comunità territoriale di riferimento anche in termini di crescita economica, integrazione sociale e riqualificazione urbanistica, nonché di efficienza energetica; i benefici dell’opera di riqualificazione o rigenerazione comprendono anche voci non suscettibili di immediata valutazione economico-patrimoniale, quali ad esempio, i vantaggi sociali diretti e indiretti derivanti dall’ospitare l’impianto sportivo utilizzato dall’Associazione o dalla Società Sportiva e l’importanza del radicamento di tali soggetti presso la comunità locale;
2. un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso e iscritte all’elenco generale degli intermediari finanziari, che indichi l’importo delle spese di predisposizione della proposta ed i costi sostenuti per la predisposizione del progetto di fattibilità tecnica ed economica e dia conto, anche mediante i ricavi di gestione, dell’effettiva copertura finanziaria dei costi di realizzazione e gestione dell’impianto.

Il comma 6 prevede norme di coordinamento con l’istituto della finanza di progetto di cui all’art. 193 del Codice dei contratti pubblici. In particolare, nel caso di interventi da realizzare su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti ovvero nelle ipotesi espressamente previste dal Codice, il piano economico-finanziario e la bozza di convenzione con l’amministrazione proprietaria per la concessione o altro contratto di partenariato pubblico privato deve specificare, oltre ai contenuti di cui al comma 5, lettera a), le caratteristiche ed i criteri generali dei servizi e della gestione. 

I commi 7 e 8 disciplinano la conferenza di servizi decisoria in forma semplificata indetta dal Comune o dall’Ente locale o pubblico interessato allorquando intendano chiedere al proponente modifiche strettamente necessarie per la valutazione positiva del progetto, alla quale partecipano tutti i soggetti titolar di competenze in ordine al progetto presentato.

Ai sensi del comma 11, in caso di interventi da realizzare su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti ovvero nelle ipotesi espressamente previste dal Codice dei contratti pubblici, il progetto di fattibilità tecnica ed economica approvato è posto a base della procedura di affidamento, cui è invitato anche il soggetto proponente che assume la denominazione di promotore, indetta dall’Amministrazione che ha convocato la conferenza decisoria e da concludersi comunque entro 120 giorni dalla sua approvazione. Il bando specifica che il promotore, nell’ipotesi in cui non risulti aggiudicatario, può esercitare il diritto di prelazione entro 15 giorni dall’aggiudicazione definitiva e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario.

Si applicano, per quanto non diversamente disciplinato le previsioni del Codice dei contratti pubblici in materia di finanza di progetto. In particolare, se il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico dell’aggiudicatario, dell’importo delle spese per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno. L’importo complessivo delle spese rimborsabili non può superare il 2,5 per cento del valore dell’investimento, come desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara. Se il promotore esercita la prelazione, l’originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del promotore, dell’importo delle spese documentate ed effettivamente sostenute per la predisposizione dell’offerta.

Il comma 12 estende la complessiva disciplina esaminata anche alla proposta di ammodernamento e di riqualificazione presentata dalla sola Associazione o Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica utilizzatrice dell’impianto. In tale ipotesi, il documento di fattibilità ed il progetto di fattibilità tecnica ed economica sono redatti nel rispetto del Codice dei contratti pubblici. Inoltre, per contribuire al consolidamento patrimoniale delle Società e delle Associazioni Sportive proponenti, il documento di fattibilità può altresì prevedere la cessione, anche a titolo gratuito a fronte del valore dell’intervento, del diritto di superficie o del diritto di usufrutto sull’impianto sportivo o sulle altre aree di proprietà pubblica per una durata fino a novantanove anni o il trasferimento della proprietà degli stessi alla Società o all’Associazione Sportiva. Il documento di fattibilità può altresì contemplare la ridefinizione dei termini contrattuali in essere per l’utilizzo da parte della Società e dell’Associazione proponente dell’impianto oggetto di intervento, ovvero di altro impianto pubblico esistente, in considerazione dell’intervento di ristrutturazione o di nuova costruzione proposto. Tranne nei casi tassativamente previsti dall’ordinamento dell’Unione europea per le sole opere di urbanizzazione, le Società e le Associazioni Sportive possono procedere liberamente all’affidamento dei lavori. 

Il medesimo comma 12 prescrive una peculiare ipotesi di esenzione dalle norme previste dal Codice dei contratti pubblici e dai riferimenti a questo contenuti in caso di lavori di importo inferiore a 1 milione di euro ovvero, per i lavori di importo superiore a 1 milione di euro, qualora le sovvenzioni pubbliche dirette non superino il 50% di detto importo; inoltre, in tali ipotesi non trova applicazione il comma 11. Quindi, ai fini dell’esecuzione e della successiva gestione degli interventi, e nella prospettiva di agevolare il coinvolgimento di risorse e capitali pubblici e privati, per l’Associazione o per la Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica è prevista la mera facoltà di costituire una società di scopo, peraltro partecipata in misura superiore al 50 per cento.

Ai sensi del comma 13, anche in mancanza di previa presentazione della proposta di cui al comma 1 e al comma 12, le Società Sportive Dilettantistiche o Professionistiche ed i Comuni in cui queste hanno la propria sede legale od i Comuni con questi confinanti possono liberamente negoziare il prezzo e le condizioni contrattuali di vendita o di utilizzo di aree del patrimonio disponibile urbanisticamente destinate alla costruzione di impianti sportivi. Nella determinazione del prezzo si tiene conto degli eventuali costi per rimozione di manufatti e bonifiche ambientali. 

In presenza di più Associazioni o Società Sportive Dilettantistiche o Professionistiche interessate all’acquisto o all’utilizzo delle predette aree, il Comune o l’Ente locale o pubblico interessato indice una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. Qualora, per qualsiasi ragione non imputabile alla Società o all’Associazione, i lavori non possano essere avviati entro 120 giorni dalla conclusione del contratto o nel diverso termine fissato in quest’ultimo, è possibile procedere alla riconsegna dell’area ed alla restituzione del corrispettivo versato, richiedendo il rimborso delle spese documentate.

Infine, in ossequio al principio di conservazione del suolo, gli interventi previsti, laddove possibile, sono realizzati prioritariamente mediante recupero di impianti esistenti o relativamente a impianti localizzati in aree già edificate.

2. Associazioni e Società Sportive senza fini di lucro e affidamento diretto: il Parere ANAC n. 33/2025.

L’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021 introduce una previsione di particolare interesse, consentendo – in ipotesi circoscritte – che la gestione di un impianto sportivo sia affidata direttamente ad Associazioni e Società Sportive senza fini di lucro a fronte di un impegno di rigenerazione o ammodernamento dell’infrastruttura. In concreto, il soggetto sportivo può presentare all’Ente locale competente un progetto preliminare, accompagnato da un piano di fattibilità economico-finanziaria relativo sia agli interventi di riqualificazione sia alla gestione successiva, con la previsione di un utilizzo orientato a finalità di aggregazione e inclusione sociale e giovanile. Qualora l’Amministrazione riconosca l’interesse pubblico della proposta, la norma consente l’affidamento della gestione gratuita per una durata commisurata al valore dell’intervento e, comunque, non inferiore a cinque anni.

Proprio sulla portata applicativa dell’art. 5 del D.Lgs. 38/2021 è intervenuta l’Autorità Nazionale Anticorruzione (“ANAC”) nell’esercizio della propria funzione consultiva, con il Parere n. 33/2025 (adunanza in data 8 ottobre 2025).

La questione riguarda il delicato equilibrio tra l’esigenza di valorizzare l’associazionismo sportivo e la promozione dell’associazionismo sportivo e la tutela della concorrenza. In linea generale, infatti, il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) impone il ricorso a procedure selettive per l’affidamento di servizi di rilevanza economica, così da garantire un confronto concorrenziale tra i diversi operatori economici. La previsione dell’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021, consentendo in determinate ipotesi l’affidamento diretto della gestione, potrebbe invece apparire – se letta in senso estensivo – idonea a sottrarre la scelta del gestore all’ordinario circuito concorrenziale, con conseguenti criticità in termini di compatibilità con i principi di evidenza pubblica.

Pertanto, l’ANAC ha chiarito che l’art. 5 non può essere letto come una deroga generalizzata alle regole dell’evidenza pubblica, dovendo invece essere interpretato in modo coordinato con gli artt. 4 e 6 del medesimo Decreto e con il D.Lgs. n. 36/2023^[2]. Invero, l’affidamento diretto costituisce un’ipotesi residuale, attivabile solo in presenza di presupposti stringenti e puntualmente motivati, richiamando l’esigenza che la norma sia applicata “in maniera coordinata e sistematica” con la disciplina generale dei contratti pubblici.

In tale prospettiva, l’ANAC ha individuato i casi in cui l’affidamento diretto ex art. 5 del D.Lgs. 38/2021 piò ritenersi legittimo: 

1. l’unicità della proposta presentata da un’Associazione o Società Sportiva senza fini di lucro; 
2. la proposta riguardi un impianto sportivo non più adeguato alle proprie esigenze funzionali, che necessita di interventi di adeguamento;
3. il progetto sia corredato da un progetto preliminare e da un piano di fattibilità economico-finanziaria;
4. l’utilizzo dell’impianto sia espressamente teso a favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile;
5. l’affidamento abbia un valore inferiore alle soglie comunitarie, restando esclusa l’applicazione dell’art. 5 per affidamenti di valore superiore;
6. l’Ente locale motivi puntualmente il ricorso all’affidamento diretto e garantisca la conoscibilità del progetto mediante la sua pubblicazione sul sito istituzionale^[3].

3. Uso degli impianti sportivi

L’articolo 6 del D.Lgs. 38/2021, al comma 1, afferma il principio dell’utilizzo aperto e non discriminatorio degli impianti sportivi da parte di tutti i cittadini e, sulla base di criteri obiettivi, di tutte le Società ed Associazioni Sportive. 

Il comma 2 prevede che nelle ipotesi in cui l’Ente pubblico non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, la gestione è affidata in via preferenziale a Società ed Associazioni Sportive Dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate e federazioni sportive nazionali, sulla base di convenzioni che ne stabiliscono i criteri d’uso e previa determinazione di criteri generali ed obiettivi per l’individuazione dei soggetti affidatari. 

Il successivo comma 3 stabilisce che l’affidamento della gestione a soggetti terzi – pur avvenendo in via preferenziale a favore di Associazioni e Società Sportive – debba comunque avvenire nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici e della normativa euro-unitaria vigente (art. 6, comma 3).

Il richiamo espresso al Codice dei contratti contenuto nel comma 3 consente di qualificare l’affidamento diretto previsto dall’art. 5 come ipotesi eccezionale e residuale, non suscettibile di applicazione generalizzata, come chiarito dall’ANAC nel citato Parere n. 33/2025.

Infine, il comma 4 disciplina l’utilizzo di palestre, aree di gioco ed impianti sportivi scolastici, prevedendo che essi, compatibilmente con le esigenze dell’attività didattica e delle attività sportive della scuola, comprese quelle extracurriculari ai sensi del regolamento di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 10 ottobre 1996 n. 567, siano posti a disposizione di Società e di Associazioni Sportive Dilettantistiche aventi sede nel medesimo Comune in cui ha sede l’istituto scolastico o in Comuni confinanti.