Lo Studio Legale Dal Piaz conferma la propria continua crescita con nuove collaborazioni ed offrendo nuovi servizi professionali alla clientela.

Il team di diritto amministrativo si è ulteriormente rinforzato accogliendo infatti l’Avv. Arianna Raimondetto ed i Dott.ri Giorgia Marino ed Eleonora Monti; quello di diritto civile l’Avv. Luisa Bergamino e la Dott. Benedetta Rizzo.

Inoltre, lo Studio d’ora in poi assiste la clientela imprenditoriale anche nelle operazioni commerciali internazionali.

Il diritto del commercio internazionale.

In un contesto economico sempre più globalizzato il diritto del commercio internazionale assume un ruolo strategico nella regolazione delle relazioni giuridiche tra operatori economici appartenenti ad ordinamenti differenti. La crescente propensione delle imprese verso l’internazionalizzazione – sia mediante l’instaurazione di rapporti contrattuali con controparti estere sia attraverso l’espansione diretta in mercati stranieri – impone una conoscenza approfondita delle norme applicabili, delle prassi locali e dei meccanismi di risoluzione delle controversie transnazionali.

Infatti, l’assenza di un’adeguata conoscenza delle normative internazionali, delle regole di conflitto e delle peculiarità giuridiche dei sistemi coinvolti può esporre l’impresa a rischi significativi quali l’invalidità o l’inefficacia del contratto e l’incertezza sull’autorità giudiziaria competente, ed a problemi in ordine alla tutela dei diritti di proprietà intellettuale, all’applicazione di una normativa straniera potenzialmente meno favorevole per l’esportatore nonché alla mancata tutela del credito. 

Quindi, l’assistenza legale qualificata in tale materia, che d’ora in avanti assicura lo Studio, garantisce la predisposizione di adeguate strategie operative per la clientela interessata, capaci di prevenire il contenzioso, tutelare gli interessi patrimoniali e favorire una gestione efficiente delle relazioni economiche transfrontaliere.

Stante la complessità della materia, lo Studio Legale Dal Piaz offre ai clienti una consulenza qualificata avvalendosi della professionalità dell’Avv. Bergamino, che ha completato la formazione conseguendo il Diploma di Alta Formazione in Diritto degli Affari e dei Contratti Internazionali presso l’Unione Internazionale degli Avvocati ed ha maturato una solida esperienza nei processi di internazionalizzazione delle imprese e nelle operazioni commerciali con l’estero, avendo collaborato con la Camera di Commercio Italiana a Nizza e con la Camera di Commercio Francese a Milano; attualmente è anche consulente presso la Camera di Commercio Italiana negli Emirati Arabi Uniti.

Dunque, l’offerta professionale dello Studio viene ulteriormente arricchita in materia di redazione della contrattualistica necessaria per l’export di beni e servizi, e quindi di contratti di vendita, distribuzione ed agenzia, nonché da una rete di rapporti professionali transazionali che consente di fornire servizi accessori di rilievo, quali la traduzione asseverata di documenti, la registrazione di marchi e brevetti ed il recupero del credito all’estero.

Alla fine del prossimo mese di novembre scade il termine per la presentazione delle candidature alla quarta edizione del Premio Nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz, promosso dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Associazione DalPiazConform, istituita da allievi del Professore ed ispirata al suo insegnamento con l’obiettivo di organizzare attività e conferenze di divulgazione scientifico-giuridica ad ampio spettro.

L’edizione di quest’anno segna un’importante evoluzione del Premio, che amplia la partecipazione anche alle tesi di laurea in diritto civile e penale, oltre a quelle in diritto amministrativo, in coerenza con la vocazione multidisciplinare dello Studio fondato nel 1956 dal Prof. Avv. Claudio Dal Piaz.

Edizione 2025 del Premio

Per l’edizione 2025 il Comitato Scientifico ha individuato come tema del Premio:
“Appalti pubblici e privati”.

Sono ammesse le tesi – in diritto amministrativo, civile o penale – che trattino almeno uno dei seguenti argomenti:

• le fasi di affidamento e di esecuzione degli appalti (pubblici o privati);
• il contrasto ai fenomeni corruttivi e le relative tutele negli appalti;
• gli illeciti civili o penali connessi alla materia degli appalti.

Il tema prescelto intende stimolare un confronto trasversale tra diversi settori dell’ordinamento, riflettendo l’importanza strategica degli appalti nel sistema economico nazionale e la complessità dei profili giuridici sottesi.

Requisiti e modalità di partecipazione

Possono partecipare gli autori di tesi che abbiano conseguito la votazione di 110 e lode o la dignità di stampa, accompagnate da una nota di patrocinio del professore relatore.

Le domande di partecipazione dovranno essere inviate entro il 30 novembre 2025 all’indirizzo e-mail info@studiolegaledalpiaz.it, allegando in formato .pdf:

• la tesi di laurea;
• la nota di patrocinio del relatore;
• il certificato o attestato della votazione conseguita;
• un documento di identità.

Il Comitato Scientifico valuterà gli elaborati in base a criteri quali l’originalità dei contenuti, la solidità della ricerca e la chiarezza del linguaggio giuridico.

Premi e tempistiche

Saranno premiati i tre migliori elaborati con:

• € 1.500,00 al primo classificato;
• € 1.000,00 al secondo;
• € 500,00 al terzo.

I premi vogliono offrire un riconoscimento concreto ai giovani giuristi meritevoli e incoraggiarli a proseguire il proprio percorso di studio e di crescita professionale.

La valutazione delle tesi si svolgerà tra la fine del 2025 e i primi mesi del 2026, e i risultati saranno pubblicati entro il primo trimestre del 2026.
Come di consueto, i vincitori saranno invitati a un evento pubblico dedicato al tema del Premio, che si terrà nella primavera del 2026 in occasione della cerimonia di premiazione.

Per maggiori informazioni ed aggiornamenti sull’iniziativa consultare la sezione “Premio” accessibile al seguente link https://dalpiazconform.it o la pagina News dello Studio Legale Dal Piaz.

Con la recente Sentenza n. 994 del 7 ottobre 2025, il TAR Piemonte, accogliendo le argomentazioni difensive dello Studio Legale Dal Piaz, ha affermato importanti principi in materia di illegittimità delle clausole della lex specialis che impongono limiti al ribasso nelle offerte economiche, ritenendole incompatibili con i principi di libera concorrenza e di libertà di iniziativa economica.

1. Il caso

La controversia trae origine da una procedura di gara (del valore complessivo di quasi 50 milioni di euro) avente ad oggetto la fornitura di personale a tempo determinato presso diverse aziende sanitarie piemontesi.

In particolare, il disciplinare di gara, bandita da una Azienda sanitaria quale stazione appaltante per conto di molteplici aziende piemontesi, prevedeva l’aggiudicazione dell’appalto secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 108, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, stabilendo, al paragrafo 3.3, l’inammissibilità di offerte con un margine d’agenzia su base oraria inferiore a 0,60 euro o superiore a 1,00 euro (IVA esclusa).

Le imprese Gi Group S.p.A., Manpower S.p.A., Synergie Italia S.p.A., Randstad Italia S.p.A. hanno presentato il massimo ribasso per tutti i lotti, conseguendo il medesimo punteggio economico (30 punti). A seguito della valutazione della commissione aggiudicatrice, alle stesse società è stato inoltre attribuito il punteggio massimo per l’offerta tecnica (70 punti).

Dunque, non essendo possibile procedere a un ulteriore confronto competitivo sul prezzo mediante richiesta di un’offerta migliorativa, eventualità evidentemente preclusa in virtù del divieto di ribasso economico sotto la soglia già indicata dagli operatori economici, l’individuazione degli aggiudicatari di ciascun lotto è avvenuta unicamente mediante sorteggio.

Ritenendo la clausola limitativa del ribasso distorsiva della concorrenza ed in contrasto con il principio del risultato, Synergie Italia S.p.A. ha proposto ricorso innanzi al TAR per il Piemonte, censurando i provvedimenti impugnati sotto plurimi profili di illegittimità. 

Quindi, accogliendo le tesi difensive dello Studio Legale Dal Piaz, il Collegio ha dichiarato l’illegittimità del par. 3.3 del Disciplinare e, per l’effetto, ha annullato integralmente la gara, con effetti caducanti sui contratti medio tempore stipulati. 

2. L’impugnazione immediata delle clausole di gara: un’eccezione alla regola

In via preliminare, il TAR Piemonte ha esaminato la questione di inammissibilità per tardività del ricorso, sollevata nel corso del giudizio dalla Stazione Appaltante e dalle controinteressate in ragione dell’asserita qualificazione della clausola in argomento come “immediatamente escludente” e, quindi, suscettibile di impugnazione sin dal momento della pubblicazione del bando. 

Il Collegio ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui l’impugnazione immediata del bando di gara è ammessa solo in ipotesi eccezionali, ossia allorquando una clausola incida direttamente e immediatamente sulla posizione dell’interessato, rendendo impossibile o eccessivamente gravosa la partecipazione (ex multis, Consiglio di Stato, Sez V, Sent. n. 766 del 31.01.2025).

Rientrano tra tali ipotesi, ad esempio: 

1. clausole che impongono, per la partecipazione ad una gara, di oneri manifestatamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale o che rendano la partecipazione eccessivamente onerosa o impossibile;
2. disposizioni abnormi o irragionevoli che ostino il calcolo di convenienza tecnica ed economica o abbrevino eccessivamente i termini per la presentazione dell’offerta;
3. bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di contenuti essenziali per la formulazione dell’offerta o che presentino formule matematiche del tutto errate;
4. atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso”.

La ratio, naturalmente, è quella di favorire la più ampia partecipazione alle gare, garantendo la concorrenza e la parità di trattamento.

L’impugnazione immediata rappresenta dunque un’eccezione alla regola, ammessa soltanto quando la lex specialis imponga limiti evidenti e ingiustificati all’accesso al mercato, escludendo o penalizzando determinati operatori.

Nel caso in esame, il TAR Piemonte ha respinto l’eccezione di inammissibilità e ha accolto le argomentazioni difensive secondo cui la clausola di cui al paragrafo 3.3 non presentava natura immediatamente escludente poiché non precludeva in astratto la partecipazione alla gara né la formulazione di un’offerta. 

La portata lesiva della clausola in argomento, invece, è emersa solo durante lo svolgimento della procedura, posto che, a causa del limite al ribasso, tutti i concorrenti hanno presentato offerte identiche, costringendo la Stazione Appaltante a ricorrere al sorteggio per determinare l’aggiudicatario. 

3. Clausole limitative del ribasso e libertà di concorrenza

Nel merito, il TAR Piemonte ha riaffermato l’illegittimità delle clausole che impongono limiti minimi o massimi al ribasso nelle offerte economiche.

Tali previsioni, ha osservato il TAR, costituiscono una restrizione indebita alla libertà degli operatori economici di formulare la propria offerta sulla base delle loro capacità organizzative e imprenditoriali, compromettendo il confronto concorrenziale sull’elemento prezzo.

In tal modo, esse si pongono in contrasto con i principi di tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica, sanciti tanto a livello euro-unitario quanto nell’ordinamento nazionale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 2912 del 28.06.2016).

Inoltre, il Collegio ha escluso che tali limiti possano essere giustificati dall’esigenza di assicurare la sostenibilità economica delle offerte, atteso che “tale finalità deve essere perseguita attraverso lo strumento tipico all’uopo predisposto dal legislatore, che prevede, all’esito dell’espletamento del subprocedimento di cui all’art. 110 del d. lgs. 36/2023, l’esclusione dalla gara delle offerte risultate anormalmente basse”.

A sostegno di questa impostazione viene richiamata la nota Deliberazione ANAC n. 278 del 14.06.2022, con la quale l’Autorità ha già stabilito l’illegittimità delle clausole che fissano soglie massime di ribasso. 

Infine, il TAR ha richiamato i principi declinati dal Consiglio di Stato sul tema degli effetti della pronuncia caducatoria sui contratti nelle more stipulati, rammentando che “il potere del giudice amministrativo di dichiarare (quale conseguenza dell’illegittima aggiudicazione) se il contratto è inefficace e da quale momento decorra tale effetto paralizzante opera solo se il giudice accerti che il ricorrente ha la possibilità di aggiudicarsi la gara e di subentrare nel contratto. Nel caso in cui l’annullamento giurisdizionale travolga l’intera procedura di affidamento del contratto, oltre al provvedimento di aggiudicazione, comportando conseguentemente l’obbligo per l’amministrazione soccombente di rinnovare l’intera procedura non vi è alcuna possibilità che il ricorrente si aggiudichi il contratto e quindi, secondo la norma codicistica, non occorre né dichiarare l’inefficacia del contratto né tantomeno disporre il subentro. L’integrale annullamento della procedura di affidamento comporta l’automatico travolgimento o caducazione anche del contratto stipulato con l’illegittimo aggiudicatario” (Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 589 del 17.01.2023).

4. Considerazioni conclusive

La decisione rappresenta un significativo riconoscimento per argomentazioni relative alla violazione dei principi di concorrenza e di libertà economica e si inserisce in un quadro giurisprudenziale che mira a garantire gare realmente aperte, trasparenti e competitive, posto che la tutela della concorrenza non tollera vincoli che limitino artificiosamente la libertà d’impresa.

Lo Studio Legale Dal Piaz conferma di essere un riferimento nella tutela degli operatori economici e nel contenzioso amministrativo in materia di appalti pubblici, ed un interlocutore autorevole nelle questioni che incidono sui principi cardine del diritto.

Lo Studio tradizionalmente assicura assistenza su tematiche particolarmente complesse sia nel Diritto Amministrativo che nel Diritto Civile ed in quello Penale collegato: per questo motivo sono stati implementati gruppi di lavoro specializzati (“focus team”: Spazio Ambiente, Spazio Appalti, Spazio Edilizia, Spazio Patrimoni), composti da esperti nei tre principali rami del diritto, che garantiscono la gestione interdisciplinare delle questioni che il cliente pubblico e quello privato propongono.

Di seguito, a titolo esemplificativo, una selezione di casistiche seguite dallo Studio nel primo semestre del 2025 in ambito amministrativo e civile.

Diritto Amministrativo: appalti pubblici

Tra i tanti incarichi prestigiosi in tema di appalti pubblici affidati allo Studio (in cui opera il team specializzato Spazio Appalti) nel 2025 spiccano la preparazione e la gestione di numerose procedure ad evidenza pubblica in favore di Amministrazioni e assegnatarie di ingenti fondi PNRR e, soprattutto, delle attività correlate all’organizzazione ed alla gestione dell’evento di rilevante portata internazionale^[1] “Giochi Mondiali Invernali Special Olympics Torino 2025”. 

La Fondazione “Comitato Organizzatore dei Giochi Mondiali Invernali Special Olympics Torino 2025” ha infatti scelto la comprovata esperienza dello Studio per l’assistenza ed il supporto al RUP finalizzati alla realizzazione delle Special Olympics Torino 2025.

L’incarico allo Studio è partito da “zero” (analogamente a quanto avviene per altre P.A.), e quindi il team di Spazio Appalti ha predisposto l’iscrizione e l’abilitazione della Fondazione agli applicativi ANAC (Portale AUSA, FVOE 2.0., PCP, ecc.) ed alle varie Piattaforme di Approvvigionamento Digitale (come il Portale Acquisti in rete gestito da Consip S.p.A.), nel rispetto della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici introdotta con il D.Lgs. n. 36/2023; inoltre, ha curato, con una Stazione Appaltante partner, lo svolgimento di tutte le procedure che non potevano essere gestite direttamente dalla Fondazione in quanto soggetto non qualificato.

I Professionisti specializzati di Spazio Appalti hanno predisposto tutti i documenti (Bandi e Disciplinari di gara, ecc.) necessari per l’affidamento dei servizi e delle forniture, assistendo i tecnici nella redazione dei Capitolati speciali e le Commissioni giudicatrici, ed hanno predisposto i contratti curandone la fase esecutiva.

Un altro incarico di rilievo del 2025 ha riguardato la consulenza giuridica di natura tecnico-amministrativa in favore di una primaria Azienda Ospedaliera nella procedura di PPP per la realizzazione di una nuova Città della Salute e della Scienza^[2].

Lo Studio ha supportato il RUP della procedura e la Direzione Generale dell’AOU nella predisposizione e nella revisione di tutta la documentazione necessaria per l’espletamento di una procedura molto complessa, con concessione di grandissimo valore (circa un miliardo e duecento milioni di euro), e nella redazione delle risposte ai numerosi quesiti presentati da primari operatori economici, adiuvando la Direzione Generale nella gestione dei rapporti con le Autorità competenti, tra cui ANAC, Regione ed altri Advisor.

Inoltre, nel 2025 lo Studio ha assistito diversi operatori economici nella predisposizione di proposte di PPP (concessioni di parcheggi multipiano, ristrutturazione spazi pubblici, impianti sportivi di rilevanti dimensioni) mediante redazione delle bozze di convenzioni e revisione di tutta la documentazione necessaria, e supporto nella partecipazione alla gara bandita dall’ente concedente.

Tra i numerosi giudizi seguiti, particolare rilievo assume l’attività svolta in favore di importanti Centrali di Committenza regionali, assistite in varie controversie con riguardo – tra l’altro – all’impugnazione di provvedimenti di esclusione e di aggiudicazione da parte dei concorrenti, nonché tutte le questioni connesse, quali la verifica di anomalia dell’offerta, l’applicazione del soccorso istruttorio, la corretta imputazione dei costi della manodopera ed altri profili di particolare complessità tecnica e giuridica.

Un recente incarico di rilievo per lo Studio è il patrocinio prestato a favore di una primaria agenzia nazionale per il lavoro in un importante contenzioso concernente una gara, indetta da una nota Azienda Sanitaria piemontese, dal valore di quasi cento milioni di euro. La procedura ha assunto carattere di eccezionalità poiché, in ben cinque lotti, quattro operatori economici hanno conseguito lo stesso punteggio tecnico ed economico e, pertanto, l’aggiudicazione di ciascun lotto è stata determinata attraverso il ricorso al sorteggio, sollevando numerosi interrogativi sul legittimo operato della Commissione giudicatrice.

Tra i giudizi di maggiore complessità e rilievo a livello nazionale spicca altresì l’attività svolta in favore di un primario operatore economico del settore della mobilità urbana, regolarmente assistito in tutte le questioni inerenti ai contratti pubblici. Di recente, lo Studio ha conseguito un importante risultato innanzi al T.A.R. Sicilia, ottenendo l’annullamento del provvedimento di esclusione disposto nei confronti della suddetta Società all’esito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Infine, lo Studio ha organizzato anche quest’anno seminari formativi (in modalità webinar e/o in presenza) per illustrare la continua evoluzione della disciplina del Codice dei contratti pubblici.

Diritto Amministrativo: la funivia del Mottarone

Tra gli incarichi ricevuti dalle Pubbliche Amministrazioni si distingue per delicatezza e complessità quello concernente la ricostruzione della funivia del Mottarone.

Infatti, a seguito del grave incidente avvenuto nel corso del 2021 che ha determinato la chiusura dell’impianto di risalita, sono state avviate interlocuzioni tra Comune, Ministero del Turismo e Regione Piemonte per stipulare un accordo, ai sensi dell’art. 15 della L. n. 241/1990, al fine di disciplinare le modalità di erogazioni dei fondi per la ricostruzione della funivia e per gli interventi finanziabili, ed individuare la procedura attraverso cui l’Amministrazione comunale dovrà selezionare l’affidatario dei lavori.

Lo Studio, in primo luogo, ha verificato l’effettiva titolarità delle aree su cui sorgeva l’impianto e dell’impianto stesso; quindi, sono stati eseguiti approfondimenti circa i vincoli persistenti sul Mottarone, da cui non è possibile prescindere per la corretta individuazione degli interventi da effettuare, e le tipologie di procedure da seguire per la ricostruzione e la gestione del nuovo impianto.

Ad oggi l’accordo è completo e si attende esclusivamente la sua sottoscrizione.

Diritto Amministrativo: lo sviluppo urbanistico di un campus universitario ed altri esempi

Lo Studio, come sempre, anche nel 2025 ha assistito svariate decine di enti locali per la predisposizione di normative di varianti urbanistiche, titoli edilizi complessi e convenzionati e valutazioni ambientali, nonché nel relativo contenzioso.

Quest’anno spicca in particolare l’assistenza prestata a una prestigiosa Università piemontese in occasione della realizzazione di un nuovo campus.

Il team di Spazio Edilizia ha affiancato i tecnici dell’Ateneo nelle interlocuzioni con il Comune competente e con altre Autorità fornendo supporto specialistico per la predisposizione dei documenti e degli elaborati necessari per eseguire l’intervento. L’incarico rivestiva particolare delicatezza poiché legato a finanziamenti vincolati a scadenze stringenti, finalizzati a potenziare le strutture ed ampliare l’offerta formativa dell’Università.

Un aspetto cruciale dell’attività ha riguardato il supporto nella redazione del PTE (Piano Tecnico Esecutivo) e la gestione delle problematiche connesse alla variante del PRGC, indispensabile per consentire l’esecuzione del progetto in conformità al PTE elaborato dall’Università. Infatti, la realizzazione del nuovo campus necessitava la riprogrammazione urbanistica dell’area interessata dall’intervento da parte del Comune, da attuarsi in sinergia con l’Università, per potenziare i collegamenti con il trasporto pubblico locale e con le piste ciclabili cittadine, al fine di agevolare gli studenti nel raggiungimento dei luoghi di studio con mezzi economici e non inquinanti e disincentivare l’utilizzo di auto per ridurre il traffico nell’area, e per individuare le aree idonee da destinare a parcheggi pubblici al fine di rispettare gli standard urbanistici.

Diritto Amministrativo: il Canone Unico Patrimoniale

Negli ultimi mesi lo Studio ha affiancato numerose Pubbliche Amministrazioni nella gestione strategica dei rapporti contrattuali con gli operatori di telecomunicazioni, un settore profondamente ridefinito dall’introduzione del comma 831-bis all’art. 1 della L. n. 160/2019, relativo al c.d. “Canone Antenne”.

In particolare, a seguito della novella legislativa, diversi operatori economici hanno sostenuto la necessità di un’eterointegrazione del CUP nei contratti di locazione in essere, anche aventi ad oggetto beni appartenenti al patrimonio disponibile degli Enti. Queste prassi, sempre più diffuse nel settore, si sono consolidate negli anni in ragione di una disciplina caratterizzata da ambiguità regolatorie e da un panorama giurisprudenziale non univoco.

Per gli Enti locali la questione si rivela tutt’altro che marginale: gran parte dei contratti coinvolge Comuni di piccole dimensioni, spesso privi di risorse finanziarie adeguate e costretti a interfacciarsi con big players del mercato in una posizione di debolezza negoziale. In aggiunta, le frequenti carenze di organico espongono al rischio di decadenza dei termini prescrizionali per la riscossione coattiva dei canoni, con possibili profili di responsabilità erariale.

In questo contesto, lo Studio è chiamato con sempre maggiore frequenza a gestire situazioni complesse e “highly sensitive”, in cui la professionalità e la competenza rappresentano un asset fondamentale per supportare gli uffici competenti, individuando la strategia più efficace e sostenibile per tutelare gli interessi pubblici e garantire un impatto positivo sui bilanci degli enti.

L’approccio dello Studio va oltre il tradizionale recupero crediti e il contenzioso: in questi casi si rende indispensabile combinare expertise tecnico-giuridica con un approccio pragmatico e orientato ai risultati, trasformando regole astratte in soluzioni operative, trasparenti e replicabili.

Quindi, le Amministrazioni hanno potuto ridurre i margini di conflitto legale, assicurare uniformità applicativa, incrementare la compliance e al contempo valorizzare le proprie entrate patrimoniali, in coerenza con i principi di efficienza, imparzialità e accountability sanciti dagli ordinamenti nazionale ed europeo.

Diritto Amministrativo: assistenza nei procedimenti autorizzatori di impianti FER

Lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili rappresenta una delle sfide più strategiche per la transizione ecologica e per il raggiungimento degli obiettivi europei e nazionali in materia di sostenibilità. 

In un contesto normativo e giurisprudenziale in continua evoluzione, è essenziale disporre di competenze legali altamente specializzate e costantemente aggiornate, in grado di individuare le procedure più idonee per garantire la realizzazione e l’operatività degli impianti FER.

Pertanto, lo Studio, tramite il team di Spazio Ambiente, assiste sia enti pubblici sia operatori economici in tutte le fasi del lifecycle dei progetti in materia di rinnovabili, mettendo a disposizione un know-how giuridico solido, aggiornato ed orientato ai risultati.

Grazie a una costante attività di monitoring della normativa di settore – dal D.Lgs. n. 199/2021, che ha introdotto criteri e strumenti per l’individuazione delle aree idonee, al più recente D.Lgs. n. 190/2024, che ha semplificato e innovato ulteriormente il quadro procedurale – lo Studio supporta primari operatori nazionali e internazionali nell’individuazione dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione degli impianti e nella gestione delle interlocuzioni istituzionali per l’accesso agli incentivi green.

Inoltre, il team di Spazio Ambiente ha maturato un ruolo di primo piano anche nella tutela giudiziale degli interessi dei clienti, promuovendo ricorsi innanzi ai TAR Regionali e al Consiglio di Stato avverso provvedimenti limitativi delle Amministrazioni.

Diritto Amministrativo: Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) ed il progetto RECOCER

La transizione energetica non passa soltanto attraverso la realizzazione di grandi impianti da fonti rinnovabili ma anche dal coinvolgimento attivo delle comunità locali.
Le Comunità Energetiche Rinnovabili (CER), disciplinate dagli artt. 31 e 32 del D.Lgs. n. 199/2021, costituiscono oggi uno strumento innovativo di partecipazione e value sharing, che consente a cittadini, enti locali, imprese e altri soggetti di produrre, consumare e gestire energia rinnovabile in modo collaborativo e sostenibile.

Lo Studio ha maturato una solida esperienza nell’assistenza legale, sia a favore di Pubbliche Amministrazioni sia di operatori privati, nella delicata fase di costituzione ed avvio delle CER, mettendo a disposizione competenze specialistiche in ambito amministrativo, contrattuale ed energetico.

In particolare, il team di Spazio Ambiente supporta P.A. ed operatori economici in tutte le fasi di costituzione e messa in funzione della CER: dalla scelta della forma giuridica più idonea, calibrata sulle esigenze specifiche dei partecipanti, alla redazione di statuti, regolamenti interni e patti parasociali, volti a disciplinare governance, diritti e obblighi dei membri; dalla consulenza per la stipulazione di accordi con gestori di rete e altri stakeholder strategici, all’assistenza nelle procedure di accesso agli incentivi.

Tra le attività di maggior interesse, merita menzione il progetto RECOCER, una CER neocostituita, con oltre 40 impianti fotovoltaici, in forma di Fondazione di partecipazione, che coinvolge la Comunità Collinare del Friuli e 16 Comuni del territorio friulano e che si propone quale principale promotore e aggregatore di iniziative volte alla formazione di configurazioni sia all’interno che al di fuori dei confini regionali.

Diritto Civile: il contenzioso nella sanità pubblica 

Tra gli incarichi di maggiore rilievo che hanno impegnato lo Studio nell’anno in corso un posto di primo piano spetta all’assistenza prestata a una nota società pubblica in liquidazione, titolare di un noto Ospedale, in una vicenda che ha dato origine a un articolato contenzioso civile e amministrativo, con impatti rilevanti sul piano reputazionale e sulla continuità dei servizi erogati.

La società, costituita come sperimentazione gestionale ex art. 9-bis del D.Lgs. n. 502/1992 e accreditata a livello regionale per l’attività sanitaria in fascia A, è stata posta in liquidazione nel 2021 dalla Regione Piemonte, continuando però a svolgere un ruolo centrale nella sanità territoriale.

Negli ultimi anni, i servizi socioassistenziali e sanitari sono stati affidati in global service a un operatore esterno con contratti di durata semestrale. La gestione dei rapporti ha però incontrato crescenti criticità, dovute sia alla difficoltà di ottenere documentazione completa e verificabile sui turni e sulle ore del personale, sia alle discontinuità riscontrate nell’erogazione del servizio.

A seguito di indagini penali e di verifiche puntuali, è emerso ad esempio il mancato rispetto da parte dell’appaltatore degli standard quantitativi di personale stabiliti dalla normativa regionale e dai contratti.

Le contestazioni mosse dalla committente hanno portato alla risoluzione anticipata del contratto di appalto, adottata ai sensi dell’art. 122 del Codice dei contratti pubblici, in considerazione della gravità e della reiterazione delle carenze riscontrate.

L’operatore economico ha reagito promuovendo un ampio contenzioso: da un lato ha adito il Tribunale delle Imprese di Torino, chiedendo la declaratoria di illegittimità della risoluzione, la risoluzione per inadempimento della controparte, il risarcimento dei danni e il pagamento di oltre 2,8 milioni di euro; dall’altro, ha presentato ricorsi al T.A.R. Piemonte contro l’esclusione da successive gare per l’affidamento del medesimo servizio, sostenendo l’illegittimità dei provvedimenti fondati sull’accertamento del grave illecito professionale.

Lo Studio (tramite i team di Spazio Patrimoni e Spazio Appalti) ha curato, in tutte le sedi, la difesa della committente attraverso un approccio multidisciplinare, che ha integrato competenze civilistiche, amministrative e penalistiche, garantendo un presidio completo tanto sotto il profilo processuale quanto nella definizione delle strategie di tutela. 

L’attività si è focalizzata su due direttrici principali: da un lato, l’interrelazione tra gli inadempimenti contrattuali e le indagini penali in corso, dirimente ai fini della valutazione di affidabilità dell’operatore; dall’altro, la valutazione delle circostanze relative al mancato rispetto delle prestazioni contrattuali in un preciso arco temporale, che hanno assunto rilievo decisivo nel qualificare la gravità delle condotte contestate. 

Tale esempio riveste un significato strategico per il sistema ospedaliero regionale. 

Diritto Civile ed Amministrativo: la “Variante di Omegna”

Tra gli incarichi seguiti dallo Studio nel 2025 si segnala l’assistenza prestata ad una importante società pubblica regionale nell’ambito del complesso contenzioso relativo all’intervento infrastrutturale denominato “Variante di Omegna”. La vicenda, originata da un procedimento espropriativo avviato oltre quindici anni fa, è attualmente al centro di una causa civile in cui si discute della restituzione di somme corrisposte a titolo di indennità provvisoria, nonché della determinazione definitiva delle indennità spettanti.

A seguito della determinazione definitiva dell’indennità spettante, la società pubblica ha adito il Tribunale competente chiedendo la restituzione delle somme corrisposte in eccedenza rispetto all’importo provvisoriamente versato. L’impresa ha resistito, sollevando un’eccezione di prescrizione e avanzando, in via riconvenzionale, richieste di rideterminazione delle indennità e di riconoscimento di un presunto danno aziendale, sostenendo di avere diritto a maggiori somme rispetto a quanto definito dalla procedura amministrativa.

Lo Studio assiste la società pubblica in questa complessa vicenda, che intreccia profili amministrativi, civilistici ed espropriativi. L’attività si è sviluppata su più direttrici e l’incarico riveste un ruolo strategico, in quanto finalizzato a tutelare il soggetto pubblico nella gestione di risorse finanziarie rilevanti e a garantire la certezza dei procedimenti espropriativi già conclusi da anni. La complessità del caso, che coinvolge valutazioni urbanistiche, titolarità dei terreni, rapporti convenzionali e profili di diritto civile, ha richiesto un approccio multidisciplinare e coordinato da parte dei team di Spazio Edilizia e Spazio Patrimoni, a garanzia della piena tutela degli interessi pubblici coinvolti.

Diritto Civile ed Amministrativo: l’assistenza stragiudiziale alle imprese destinatarie di fondi pubblici 

Nel corso del 2025 lo Studio ha proficuamente assistito una S.r.l. in liquidazione – leader italiana nel settore dell’allevamento di insetti – destinataria di un provvedimento di avvio del procedimento di revoca di un importante finanziamento pubblico.

Infatti, nel 2023 la Società aveva partecipato ad un bando per l’erogazione di fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) presentando un innovativo progetto di ricerca finalizzato all’implementazione di una filiera agro-zootecnica sostenibile basata sull’utilizzo di mangimi alternativi contenenti larve per l’allevamento. 

Tra le disposizioni del menzionato bando era stabilito che, nel caso in cui il beneficiario dei fondi fosse stato posto in liquidazione prima della conclusione del progetto, l’ente erogatore avrebbe potuto procedere alla revoca delle somme corrisposte.

Pertanto, nel momento in cui la Società ha iscritto nel registro delle imprese la delibera di messa liquidazione, ha ricevuto comunicazione di avvio del procedimento di revoca del finanziamento.

Con l’esperienza maturata dallo Studio nell’ambito dei rapporti con gli enti pubblici è stato possibile porre l’attenzione sul legittimo e proficuo utilizzo del denaro pubblico; si tratta di un tema di particolare interesse per i funzionari che erogano finanziamenti dal momento che un errore di valutazione di un beneficiario o della legittimità di una erogazione comporta possibile responsabilità erariale.

L’analisi sistematica della questione ha evidenziato che l’ente finanziatore – in assenza di criteri normativi relativi all’an e al quantum della revoca – non avesse preso in considerazione due aspetti fondamentali: l’imprevedibile contrazione del mercato dell’insect farming e l’effettiva conclusione del progetto di ricerca, che ha creato valore sotto diversi aspetti: ad esempio sotto il profilo scientifico la Società ha contribuito all’avanzamento della conoscenza sull’uso di substrati per l’allevamento degli insetti e sugli effetti dell’integrazione delle larve nei mangimi destinati all’avicoltura; in termini ambientali il progetto ha dimostrato che l’allevamento di insetti è compatibile con l’utilizzo di quantità minime di suolo, acqua ed energia, contribuisce alla riduzione dei rifiuti e genera emissioni di gas serra estremamente ridotte.

Pertanto, la dimostrazione del perseguimento dell’interesse pubblico ha determinato il soggetto pubblico erogatore del finanziamento a concludere il procedimento senza disporre alcuna revoca.

Diritto Civile ed Amministrativo: il supporto agli enti locali

Tra i numerosi incarichi in ambito civile, lo Studio assiste la Città Metropolitana di Torino – in qualità di delegata dell’Ambito Territoriale Minimo (ATEM) Torino 2 – nella fase esecutiva del contratto di gestione della rete di distribuzione del gas, affidato ad Italgas S.p.A. nel 2019 a seguito di una delle prime gare d’appalto a livello nazionale.

In ragione del proprio ruolo e delle relative responsabilità ma soprattutto in assenza di altre esperienze cui far riferimento, la committente ha deciso di affidarsi ad uno Studio di grande esperienza sia in ambito civile che amministrativo; infatti, la multidisciplinarietà è tra i punti di forza dello Studio e rappresenta una caratteristica essenziale per il migliore espletamento dell’attività di assistenza legale richiesta.

L’oggetto di questo incarico consiste nella verifica del corretto adempimento del contratto di servizio e delle attività svolte dal gestore – tra cui anche la realizzazione di estensioni di rete e la sostituzione di impianti di derivazione delle utenze – nonché del rispetto della normativa attuativa emanata dall’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) nel corso della durata del contratto.

Conclusioni

Gli esempi illustrati confermano l’impegno dello Studio nel mettere a disposizione di operatori economici e Pubbliche Amministrazioni competenze specialistiche multidisciplinari e costantemente aggiornate, rafforzando la capacità dei team di affrontare con successo le trasformazioni normative e operative di settori ad alta complessità ed in continua evoluzione.

Con il D. Lgs. n. 209/2024, c.d. Decreto “correttivo” al Codice dei Contratti Pubblici (D. Lgs. n. 36/2023), il legislatore ha riscritto l’art. 193 del D. Lgs. n. 36/2023 dedicato all’istituto della finanza di progetto o project financing.

L’intervento del legislatore si colloca nell’ambito della delega conferita dall’articolo 1, comma 4, della Legge 21 giugno 2022 n. 78, con l’obiettivo di razionalizzare l’assetto normativo, agevolare l’attuazione degli impegni connessi al PNRR e rispondere alle contestazioni emerse nell’ambito della procedura di infrazione INFR (2018)2273, con cui la Commissione europea ha esortato l’Italia a conformarsi alle Direttive in materia in materia di appalti e di concessioni pubbliche, nel rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione. La riforma, pur concepita per rendere l’istituto del project financing più attrattivo, competitivo e trasparente, non è però riuscita a dissolvere del tutto le incertezze applicative che ne accompagnano l’attuazione pratica.

La riforma mira a realizzare un coordinamento normativo chiaro tra la finanza di progetto ed i parternariati. A tal fine, l’art. 174, comma 3, del D. Lgs. n. 36/2023 specifica che l’istituto in questione disciplina più propriamente una particolare modalità di affidamento e gestione di un contratto di concessione ovvero di un contratto di locazione finanziaria di un’opera pubblica o di pubblica utilità, piuttosto che costituire una tipologia contrattuale tout court.

È dunque ormai pacifico che la finanza di progetto trovi il suo naturale terreno di applicazione nelle concessioni, sia di lavori che di servizi.

1. Disciplina e precisazioni giurisprudenziali.

Il nuovo comma 1 dell’art. 193 D. Lgs. n. 36/2023 prevede l’affidamento in concessione di lavori o di servizi mediante la finanza di progetto, tanto su iniziativa dei privati nelle ipotesi di cui al comma 3, anche per proposte non incluse nella programmazione del partenariato pubblico-privato di cui all’art. 175, comma 1, del Codice, quanto su impulso dell’ente concedente nelle ipotesi di cui al comma 16, per proposte incluse nella programmazione del partenariato pubblico-privato di cui all’art. 175, comma 1. In entrambi i casi, il filo conduttore è la trasparenza: nessun passo può compiersi nell’ombra, ogni manifestazione d’interesse deve trovare spazio nell’“Amministrazione trasparente”, così che l’accesso ai dati diventi il presupposto stesso della concorrenza.

Il Decreto correttivo ha consacrato nell’ordinamento una prassi già largamente diffusa e raccomandata dall’ANAC, prevedendo una fase iniziale di “manifestazione di interesse”, obbligatoria per le amministrazioni e soltanto eventuale per il promotore. Il nuovo comma 2 dell’art. 193, infatti, prevede che l’operatore economico, prima ancora di formulare la propria proposta, possa rivolgersi all’ente concedente con una manifestazione di interesse preliminare, accompagnata dalla richiesta di dati e informazioni necessari per la sua elaborazione. Il termine “preliminare”, inserito su sollecitazione della Camera dei deputati, segna la volontà di anticipare il momento della verifica di interesse pubblico, spostandolo a monte della procedura (un principio che troverà eco anche nelle modifiche al comma 4). Questa scelta lessicale, quasi impercettibile a prima vista, riflette le istanze della Commissione europea, che ha chiesto con forza un controllo anticipato di coerenza tra le iniziative dei privati ed i bisogni effettivi delle amministrazioni. Se l’ente concedente riconosce in quella sollecitazione un interesse pubblico, trasmette all’operatore i dati e le informazioni richieste, e nello stesso tempo ne dà pubblica notizia nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale. Tali informazioni, infatti, non devono restare confinate nello scambio tra singolo operatore e amministrazione, ma devono essere messe a disposizione di tutti i potenziali interessati attraverso la pubblicazione online. Diversamente, se il progetto non è ritenuto prioritario o non risponde alle esigenze contingenti dell’ente, nessuna pubblicazione è dovuta. 

La nuova architettura normativa procedimentalizza la fase di valutazione, rende trasparente l’accesso alle informazioni ed intreccia concorrenza e pubblicità. Così, ciò che un tempo era affidato all’opacità delle relazioni bilaterali, oggi si colloca sotto la luce del principio di trasparenza, trasformando la finanza di progetto in un terreno di confronto pubblico verificabile.

Nei successivi tre commi dell’art. 193 viene delineata la struttura bifasica della proposta. Nella prima fase il Promotore presenta la propria iniziativa, che viene sottoposta a valutazione comparativa insieme ad eventuali proposte concorrenti formulate da altri soggetti (i Proponenti); l’esito di tale confronto conduce all’individuazione del progetto ritenuto di pubblico interesse, destinato a costituire la base di gara. La seconda fase si apre con la messa a gara del progetto così selezionato e successivamente approvato dall’amministrazione concedente. 

Il nuovo comma 3 prevede che gli operatori economici possano, in qualità di Promotori, presentare agli enti concedenti proposte per la realizzazione in concessione di lavori o servizi. Si tratta di iniziative ad impulso privato, finalizzate anche a interventi non inseriti nella programmazione del partenariato pubblico-privato di cui all’art. 175, comma 1, del Codice. Ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, redatto in coerenza con l’articolo 6-bis dell’Allegato I.7. al Codice, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario (PEF) asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l’indicazione dei requisiti del promotore.

A seguito dei rilievi formulati dal Consiglio di Stato, è stato chiarito che sia gli investitori istituzionali sia gli altri operatori economici interessati possono avvalersi di una serie di strumenti volti ad ampliare la platea dei potenziali promotori:

1. presentazione della proposta anche senza requisiti propri: è consentito presentare l’iniziativa pur in assenza dei requisiti richiesti dal bando, fermo restando l’obbligo, in sede di gara per l’affidamento dei lavori o dei servizi, di associarsi o consorziarsi con operatori qualificati;
2. avvalimento: è ammesso il ricorso a tale istituto, anche in misura integrale, per soddisfare i requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale mediante le capacità di altri soggetti;
3. subappalto: è consentito il ricorso al subappalto anche integrale, a condizione che il nominativo del subappaltatore, unitamente al suo consenso, sia comunicato all’amministrazione concedente entro il termine di presentazione dell’offerta.

Tanto l’avvalimento quanto il subappalto sono configurati non come deroghe eccezionali ma come canali ordinari di accesso al procedimento, volti a garantire la più ampia partecipazione degli operatori interessati.

L’ente concedente, verificata la sussistenza dell’interesse pubblico e la coerenza con la programmazione in materia di partenariato, pubblica l’avviso di presentazione della proposta nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito e stabilisce un termine non inferiore a 60 giorni entro cui altri operatori economici, in qualità di Proponenti, possono presentare proposte alternative per il medesimo intervento (art. 193, comma 4).

Entro 45 giorni dalla scadenza di tale termine l’ente concedente procede, in forma comparativa, a selezionare, sulla base di criteri che tengano conto della fattibilità delle proposte e della corrispondenza dei progetti e dei relativi piani economici e finanziari ai fabbisogni dell’ente, una o più proposte da sottoporre alla procedura di valutazione di cui al comma 6 (art. 193, comma 5).

La nuova versione della norma, di fatto, sposta in avanti il momento della comparazione, collocandolo prima dell’avvio della gara vera e propria. Se, da un lato, questa scelta normativa sembra offrire il vantaggio di attenuare l’asimmetria informativa tra amministrazione concedente e operatori economici, dall’altro rischia di scoraggiare i potenziali Promotori, i quali, in caso di mancata selezione della propria proposta, non hanno alcuna possibilità di recuperare le spese sostenute per la sua predisposizione.

Tra le innovazioni introdotte spicca anche la previsione, per il Promotore, di un progetto di fattibilità in forma semplificata, concepito per ridurre tempi e costi di elaborazione. Se da una parte l’obiettivo perseguito dal legislatore appare quello di attenuare i rischi cui i Promotori sono esposti, alleggerendo l’impegno finanziario e tecnico richiesto in fase iniziale, occorre tuttavia considerare quale possa essere il costo per la collettività di proposte meno strutturate. Infatti, da un lato la semplificazione consente un’accelerazione delle procedure ed un contenimento dei costi preliminari, dall’altro, posticipando valutazioni più approfondite a una fase successiva, potrebbe generare incertezza sui costi effettivi dell’opera e determinare ritardi nell’attuazione a causa della minore accuratezza progettuale.

Ai sensi del comma 6, l’ente concedente comunica ai soggetti interessati la proposta o le proposte individuate, ne dà notizia sul sito istituzionale e, ove necessario, invita il promotore e i proponenti ad apportare le modifiche al progetto di fattibilità, al piano economico-finanziario ed allo schema di convenzione richieste per la loro approvazione. In questa fase l’ente ha facoltà di indire una conferenza di servizi preliminare ai sensi dell’articolo 14, comma 3, della Legge 7 agosto 1990 n. 241. Qualora Promotore o Proponenti non provvedano ad adeguare le proposte secondo le indicazioni ricevute entro il termine assegnato, le stesse vengono respinte con provvedimento motivato. La procedura di valutazione si conclude entro 60 giorni, prorogabili fino a 90 per comprovate esigenze istruttorie, con provvedimento motivato dell’ente concedente. In caso di pluralità di proposte ammesse la valutazione si svolge in forma comparativa. La Relazione illustrativa al D. Lgs. 209/2024 chiarisce che tale procedura di valutazione dovrebbe garantire il coinvolgimento, con modalità trasparenti, motivate e competitive, sia del Promotore che dei Proponenti, in condizioni di par condicio, sulla base di criteri “definiti e pubblicizzati anteriormente alla conoscenza del contenuto delle proposte”. Tale fase comparativa, assente nella formulazione precedente dell’art. 193, se da un lato rafforza la concorrenza, dall’altro comporta inevitabilmente un prolungamento dei tempi e può favorire l’insorgere di contenziosi, con conseguenti ulteriori ritardi.

Il comma 7 dell’art. 193 stabilisce che il progetto di fattibilità selezionato, laddove l’intervento lo richieda, deve arricchirsi degli ulteriori elaborati previsti dall’art. 6 dell’Allegato I.7., che definisce i contenuti del progetto di fattibilità tecnico-economica, ovvero dall’art. 4-bis dell’Allegato I.7. che definisce i contenuti della progettazione di servizi e forniture. Una volta approvati, tali documenti entrano a far parte degli strumenti di programmazione dell’ente concedente.

All’esito dell’approvazione, ai sensi del successivo comma 8, il progetto di fattibilità tecnica ed economica per gli affidamenti di lavori, ovvero il progetto di cui all’articolo 4-bis dell’Allegato I.7. per gli affidamenti di servizi, unitamente agli altri elaborati della proposta, inclusa una sintesi del piano economico-finanziario (PEF) vengono posti a base di gara secondo i tempi stabiliti dalla programmazione. Gli obblighi di trasparenza sono assolti ai sensi dell’art. 28 del Codice, nel rispetto delle disposizioni sulla riservatezza di cui all’art. 35 e delle deroghe relative ai contratti secretati di cui all’art. 139. Il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo.

Il comma 9, in sintonia con la nuova architettura dell’istituto, dispone che possa essere modificata la configurazione giuridica non solo del Promotore ma anche del Proponente sino alla scadenza per la presentazione delle offerte. Il bando deve allora indicare con chiarezza le modalità di esercizio del diritto di prelazione, esteso non più solo al Promotore ma anche al Proponente, nei termini previsti dal comma 12 dell’art. 193.

Il comma 10 disciplina le modalità di presentazione delle offerte da parte dei concorrenti che possiedono i requisiti soggettivi indicati nel bando. Ciascuna offerta deve comprendere:

un piano economico-finanziario (PEF) asseverato;

la specificazione delle caratteristiche del servizio e delle modalità di gestione;

eventuali varianti migliorative al progetto di fattibilità tecnico-economica;

eventuali modifiche allo schema di convenzione posto a base di gara, secondo gli indicatori fissati nel bando.

Le offerte devono inoltre essere corredate dalle garanzie provvisorie obbligatorie richieste per la partecipazione alla procedura di affidamento di cui all’art. 106 del D. Lgs. n. 36/2023.

L’ente concedente, a questo punto (comma 11):

1. esamina le offerte pervenute entro i termini indicati nel bando di gara;
2. redige una graduatoria, nominando aggiudicatario il soggetto che ha presentato la proposta economicamente più vantaggiosa;
3. sottopone ad approvazione i successivi livelli progettuali elaborati dall’aggiudicatario.

Sul punto, giova richiamare la recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7127 del 28 agosto 2025, che ha ribadito che le valutazioni circa la sostenibilità del PEF e dell’offerta rientrano in un ambito di valutazione tecnica riservato all’amministrazione concedente, tendenzialmente insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza (cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 30 gennaio 2023 n. 1042).

In particolare, il Collegio ha ribadito che la funzione assunta dal piano economico-finanziario nelle concessioni di lavori e di servizi, in ragione della previsione dell’art. 3, comma primo, lettere uu) e vv) del D. Lgs. n. 50 del 2016, consiste nel garantire l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa (ossia la “contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria“) attraverso la “corretta allocazione dei rischi” (ex art. 165, comma 2, D. Lgs. n. 50 del 2016) – allocazione che può eventualmente essere temperata da un intervento finanziario posto a carico dell’amministrazione concedente – lungo tutto l’arco temporale della gestione.

Come noto, la concessione, sia di lavori pubblici che di servizi, si caratterizza per un dato: la remunerazione degli investimenti compiuti dall’operatore economico privato e delle prestazioni rese nell’esecuzione della concessione è costituita dal diritto di gestire funzionalmente ed economicamente il servizio (o i servizi) erogati attraverso le opere pubbliche realizzate. Il che significa, come emerge agevolmente dalla lettura sia delle definizioni di cui all’art. 3, comma 1, lett. cit. – si vedano anche le lettere zz), aaa), bbb) e ccc), nelle quali è scolpita la definizione delle diverse tipologie di rischi trasferiti in capo al concessionario – sia all’art. 165 del D. Lgs. n. 50 del 2016^[1], che i servizi in questione debbono avere una chiara natura imprenditoriale, nel senso che si rivolgono ad un mercato composto da una pluralità di utenti che ne domandano le prestazioni.

Il rischio assunto dal concessionario si valuta proprio intorno alla aleatorietà della domanda di prestazioni, poiché l’errore di valutazione del livello di domanda attendibile evidentemente condiziona la remuneratività dell’investimento e misura la validità imprenditoriale dell’iniziativa economica.

Si tratta, come noto, di una tipologia di rischio imprenditoriale diversa da quella riscontrabile nel contratto di appalto (di lavori, servizi o forniture), proprio perché entra in giuoco un elemento imponderabile, ossia la domanda di prestazioni per quel servizio pubblico, che non è determinabile a priori, che nell’appalto non compare.

Se dunque la concessione è caratterizzata dal trasferimento del rischio operativo dal concedente al concessionario, il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, le cui adeguatezza e sostenibilità deve essere valutata dall’amministrazione concedente alla luce delle discipline tecniche ed economiche applicabili e sulla base delle eventuali prescrizioni che la stessa amministrazione ha dettato con la lex specialis della procedura per la selezione del concessionario.

Tale controllo non si sovrappone a quello tipico del giudizio di anomalia dell’offerta negli appalti, il quale rimane limitato sia dalla durata generalmente contenuta dell’affidamento sia dall’assenza di un rischio operativo e di domanda posto in capo all’appaltatore. Diversamente, nelle concessioni l’oggetto della verifica riguarda l’effettiva assunzione del rischio imprenditoriale da parte del concessionario, i confini entro cui tale rischio è ammissibile senza compromettere il corretto svolgimento dell’attività affidata, nonché la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria dell’operazione. Sono proprio questi profili – come precisato dall’art. 3, comma 1, lett. fff) – a rientrare nella valutazione riservata all’amministrazione concedente.

Tale ricostruzione riprende gli orientamenti più recenti (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio 2022 n. 795, ed ivi ulteriori precedenti conformi), che sottolineano come la funzione del PEF sia quella di dimostrare la concreta capacità dell’operatore economico di eseguire correttamente le prestazioni per l’ intero arco temporale prescelto, attraverso la prospettazione di un equilibrio economico e finanziario di investimenti e di connessa gestione che consenta all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione (cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 26 settembre 2013 n. 4760). In altri termini, il PEF è un documento che giustifica la sostenibilità dell’offerta, quale dimostrazione che l’impresa è in condizione di trarre utili tali da consentire la gestione proficua dell’attività (Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2010 n. 653).

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7127 del 28 agosto 2025 si inserisce nel solco di un orientamento consolidato, volto a bilanciare l’esigenza di garantire la par condicio con il necessario rispetto della discrezionalità tecnica dell’amministrazione. Ne deriva che, se da un lato il piano economico-finanziario non può essere ridotto a un mero adempimento formale, dall’altro al Giudice non è consentito sostituirsi all’amministrazione con proprie valutazioni tecniche. In questa prospettiva, la pronuncia ribadisce che il PEF nelle concessioni rappresenta uno strumento essenziale per verificare la concreta sostenibilità dell’intervento e l’effettiva assunzione del rischio operativo da parte del concessionario.

Proseguendo nell’analisi delle principali innovazioni introdotte dal correttivo, merita attenzione la disciplina del diritto di prelazione di cui al comma 12 dell’art. 193. Qualora il Promotore, o il Proponente, non risulti aggiudicatario, conserva la possibilità di esercitare, entro quindici giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, il diritto di prelazione, divenendo a sua volta vincitore della gara se si impegna ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle stesse condizioni offerte dall’originario aggiudicatario. Da questa previsione discendono due conseguenze. Se il Promotore o il Proponente non esercita la prelazione, ha diritto a vedersi rimborsate, a carico dell’aggiudicatario, le spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno, entro il limite massimo del 2,5% del valore dell’investimento desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara. Se, viceversa, la prelazione viene esercitata, l’aggiudicatario originario ha diritto al rimborso, a carico del Promotore o del Proponente, delle spese documentate ed effettivamente sostenute per la predisposizione della propria offerta, sempre entro i medesimi limiti percentuali. 

L’estensione del diritto di prelazione ai Proponenti sembra mirare a rafforzare la concorrenza, rispondendo alle perplessità sollevate dal Consiglio di Stato ed anticipando una questione pregiudiziale alla CGUE sulla compatibilità del meccanismo con i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, interpretati alla luce dei principi di proporzionalità, buona amministrazione ed efficienza della pubblica amministrazione. Tuttavia, l’efficacia della concorrenza si misura davvero solo in mercati maturi, ed il settore delle infrastrutture italiane non può ancora definirsi tale. Il confronto tra il mercato tradizionale degli appalti e quello dei partenariati pubblico-privati restituisce un quadro emblematico: nel 2023, gli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro hanno raggiunto un valore complessivo di 283,4 miliardi di euro, mentre i PPP hanno rappresentato appena 0,018969 miliardi: testimonianza eloquente di un ecosistema ancora giovane e fragile in cui l’aspirazione alla concorrenza pienamente operativa si scontra con la realtà dei numeri.

Un ulteriore elemento a sostegno della precedente formulazione è rappresentato dal fatto che, prima dell’entrata in vigore del Decreto correttivo, il diritto di prelazione era riservato esclusivamente al Promotore. Questa disposizione poteva essere interpretata come un riconoscimento dei diritti di ingegno spettanti al soggetto che aveva presentato per primo l’idea progettuale, valorizzando pienamente l’iniziativa e la creatività del Promotore nella fase iniziale del procedimento. Con l’estensione del diritto di prelazione anche al Proponente, il cui progetto sia stato approvato e posto a base di gara, invece, si riduce la tutela dell’iniziativa originaria.

Resta inoltre sullo sfondo un tema di continuità e coerenza delle politiche legislative. L’istituto della prelazione, da tempo confrontato con l’ordinamento europeo in materia di evidenza pubblica, aveva trovato piena conferma nel nuovo Codice dei contratti pubblici prima della revisione introdotta dal Decreto correttivo. Tale conferma, motivata nella Relazione illustrativa al Codice, sottolineava che il diritto di prelazione, integrato o affiancato da altri sistemi premiali, non produceva effetti distorsivi sul mercato né limitava la partecipazione degli operatori economici ai partenariati pubblico-privati, garantendo così un equilibrio tra tutela dell’iniziativa privata e corretto funzionamento del mercato.

Avanzando nell’esame delle novità più significative introdotte dal correttivo, in relazione alla particolare tipologia di lavori o servizi, l’amministrazione concedente può introdurre criteri premiali di valutazione, volti a privilegiare le offerte capaci di apportare un effettivo valore aggiunto in termini di innovazione, sviluppo e digitalizzazione (comma 13).

Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nell’ambito delle proprie finalità di interesse generale e di sostegno allo sviluppo economico, hanno la possibilità di partecipare in forma aggregata alla presentazione di proposte, sia di iniziativa privata che pubblica (comma 14).

Al comma 15 si prevede che l’operatore economico vincitore sia tenuto a prestare la garanzia definitiva di cui all’art. 117 del Codice. Inoltre, a decorrere dall’avvio della gestione del servizio da parte del concessionario, questi deve costituire una cauzione annualmente rinnovabile, a tutela dell’amministrazione, pari al 10% del costo operativo annuo, destinata a coprire le penali per l’eventuale inadempimento o inesatto adempimento degli obblighi contrattuali. La mancata costituzione della cauzione è qualificata come grave inadempimento.

Il comma 16 disciplina la finanza di progetto a iniziativa pubblica. In questa ipotesi, l’amministrazione può sollecitare i privati a farsi promotori di progetti da realizzare in concessione, ricorrendo allo strumento del project financing. Le proposte, redatte secondo quanto stabilito dal comma 3, devono essere presentate entro un termine non inferiore a 60 giorni. Gli operatori economici interessati possono inoltre richiedere chiarimenti ed integrazioni documentali, che l’amministrazione dovrà trasmettere al richiedente e contestualmente rendere disponibili a tutti tramite pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito istituzionale.

Infine, il comma 17 prevede che l’amministrazione esamini le proposte pervenute e, successivamente, metta a gara il progetto di fattibilità prescelto insieme agli altri elaborati, comprensivi di una sintesi del piano economico-finanziario. La gara si svolgerà secondo le stesse regole fissate dai commi 10, 11, 12 e 13. Anche in questo caso l’aggiudicatario sarà tenuto a prestare le garanzie previste dal comma 15.

2. Conclusioni.

Il Decreto correttivo segna un’evoluzione significativa per la finanza di progetto, soprattutto nelle iniziative private, introducendo modifiche rilevanti alla procedura di affidamento ed ampliando il diritto di prelazione anche al Proponente.

L’intento del legislatore di allinearsi maggiormente ai principi concorrenziali europei è evidente, ma permangono sfide concrete. La nuova disciplina potrebbe comportare tempi più lunghi e complessità maggiori, anticipando già nella fase preliminare di valutazione comparativa delle proposte il rischio di contenziosi e riducendo così l’efficacia complessiva della procedura.

Le innovazioni introdotte, come la possibilità di presentare un progetto di fattibilità più snello, mostrano la volontà di bilanciare i rischi contenendo costi e tempi per i Promotori. Solo l’applicazione pratica nelle future gare potrà tuttavia confermare se tale equilibrio tra efficienza, trasparenza e tutela dell’iniziativa privata sarà effettivamente raggiunto.

La Corte costituzionale, con la Sentenza n. 88 depositata il 26.06.2025, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 21- nonies della Legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241 del 1990) nella parte in cui stabilisce in via generale il termine finale di un anno (dal momento di adozione dell’atto invalido) per l’esercizio da parte dell’amministrazione del potere di annullamento di ufficio di provvedimenti ampliativi illegittimi, e dunque anche con riferimento alle autorizzazioni che riguardano l’interesse culturale, nonostante il suo preminente rilievo costituzionale.

Il caso di specie

La fattispecie all’origine dell’intervento della Corte riguarda l’impugnazione per tardività di un provvedimento del novembre 2021 di annullamento in autotutela di una autorizzazione all’esportazione (attestato di libera circolazione di cui all’art. 68 del Codice dei beni culturali), rilasciata nel 2015, di un quadro presentato dal richiedente come olio su tela di “scuola italiana del XVI secolo, e raffigurante una figura femminile”. L’annullamento in autotutela era stato esercitato poco dopo che l’amministrazione aveva appreso che l’opera nel 2019, in esito al suo restauro, era stata attribuita da uno storico dell’arte a Giorgio Vasari (la tela costituiva la rappresentazione della “Allegoria della pazienza”) e di seguito esposta alla National Gallery di Londra.

L’art. 21-nonies L. 241/1990 prevede che il potere di annullamento di ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi, adottabile ove sussistano “le ragioni di interesse pubblico” e “tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”, possa essere esercitato “entro un termine ragionevole” e che questo, nel solo caso dei “provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici” non possa, comunque, superare i “dodici mesi dal momento dell’adozione”.

A mente del comma 2-bis del medesimo articolo il predetto termine non opera per i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”.

Esclusa l’applicabilità dell’eccezione al limite temporale per l’adozione dell’annullamento d’ufficio, stabilita dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies, per l’insussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti, il Consiglio di Stato (in qualità di Giudice rimettente) ha rimarcato i plurimi ‘aspetti d’ombra’ della vicenda e che avrebbero reso opportuna la descrizione analitica del soggetto del quadro e l’indicazione della sua provenienza da parte del proprietario. 

Nella prospettiva del Giudice rimettente, infatti, sottoporre ad un limite temporale rigido il potere di annullamento in autotutela anche per gli atti autorizzatori riguardanti “interessi di rango super-primario” darebbe automatica prevalenza all’interesse privato alla conservazione del provvedimento ampliativo su quello pubblico antitetico, senza consentire il loro bilanciamento in relazione alla specifica vicenda amministrativa.

Al contempo, secondo il Consiglio di Stato, la previsione di una barriera temporale, valida in assoluto, non consentirebbe di valutare correttamente la peculiarità e l’importanza del caso concreto nella valutazione sottesa all’esercizio del potere di annullamento, con specifico riguardo ad autorizzazioni il cui rilascio richiede l’apprezzamento di profili, anche complessi e controversi, di natura tecnica. Invero, nella particolare e non chiara cornice fattuale della fattispecie in controversia, solo la successione degli studi degli esperti d’arte in più anni avrebbe portato a mutare la paternità del dipinto e a consentire l’esportazione di un capolavoro di cui non si era apprezzato compiutamente il valore culturale.

La sottoposizione del potere di annullamento di ufficio ad un termine flessibile consentirebbe invece all’amministrazione di tenere conto dei vizi dell’atto originario pur coevi alla sua adozione, ma manifestatisi successivamente, alla luce del mutato quadro tecnico.

Sul piano normativo, l’irragionevolezza di una disciplina che non contempli una tutela differenziata per gli interessi sensibili, tra cui quello alla tutela del patrimonio storico e artistico nazionale, sarebbe supportata dal raffronto con altri istituti del procedimento amministrativo in cui tali interessi, espressione di valori costituzionalmente tutelati, sono oggetto di particolare considerazione da parte del legislatore. Così la Legge n. 241 del 1990 esclude l’applicazione delle disposizioni sul silenzio-assenso per i “procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico” (art. 20, comma 4) e dichiara inoperante la disciplina della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) nei “casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali” (art. 19, comma 1, L. 241/1990). Secondo la medesima logica, le disposizioni che compongono la disciplina della conferenza di servizi (artt. 14-bis, 14-ter e 14-quinquies, L. n. 241/1990) prevedono specifiche prescrizioni che valorizzano il ruolo delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali. Le predette previsioni normative sono quindi tutte accomunate dalla dilatazione dei tempi di valutazione riservati all’amministrazione in ragione della delicatezza dell’interesse coinvolto e della complessità dei relativi accertamenti.

Da ultimo, il Consiglio di Stato rimarca come l’ipotesi prevista dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990 non coprirebbe un ampio ventaglio di casi, come quello in esame, caratterizzati da situazioni di incertezza (un “aliud pro alio”) ed in cui non sarebbe ravvisabile la meritevolezza dell’interesse del privato ad una incondizionata prevalenza, per decorso del tempo, sull’interesse pubblico.

Il “tempo” quale punto di equilibrio tra gli interessi di rango costituzionale

Nonostante le argomentazioni avanzate dal Giudice rimettente, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990, ritenendo che la previsione della scadenza di 12 mesi per l’esercizio del potere di annullamento degli atti autorizzatori, senza eccezioni o distinguo per gli interessi sensibili, non sia manifestamente irragionevole o lesiva del principio di tutela del patrimonio storico e artistico nazionale e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

Alla base della ricostruzione operata dalla Corte Costituzionale è valorizzato il passaggio dalla logica della ‘preminenza’ a quella del ‘servizio’ che connota il potere amministrativo nel suo ancoraggio costituzionale e che ha orientato il legislatore nella progressiva riduzione del termine concesso alla Pubblica Amministrazione per l’esercizio del potere di autotutela (attualmente è all’esame del Parlamento^[1] un ulteriore abbassamento del termine da dodici a sei mesi).

Sul piano generale, la Sentenza rimarca come il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione del potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettato a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione.

Dall’altro lato, la Consulta sottolinea come la tutela dell’interesse culturale (e, in generale degli interessi sensibili) debba essere garantita nell’ambito del procedimento amministrativo di primo grado per il tramite delle plurime regole a garanzia degli interessi pubblici di rango costituzionale dettate dalla Legge sul procedimento o dalle leggi settoriali, quali il Codice dei beni culturali.

Posto che, secondo la Corte, l’interesse primario è adeguatamente protetto nella sua ponderazione “in primo grado”, nella decisione di secondo grado non è irragionevole che il regime ordinario dell’autotutela e l’operare del termine per il suo esercizio si applichi anche all’interesse alla tutela del patrimonio storico e artistico.

Nell’annullamento d’ufficio, dunque, il punto di equilibrio della dialettica tra gli interessi in gioco è dato dalla “variabile tempo”: al fluire di un congruo tempo determinato acquisiscono prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale, quali la posizione di matrice individuale dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole (naturalmente se meritevole di tutela per non essergli rimproverabili false dichiarazioni e false rappresentazioni di fatti rese all’amministrazione nel procedimento), e l’interesse di matrice collettiva alla certezza ed alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici. 

In quest’ottica viene evidenziato come l’esigenza di irretrattabilità del provvedimento amministrativo ampliativo oltre un tempo definito trascenda il rapporto tra amministrazione e amministrato, in quanto il titolo pubblico condiziona fortemente le relazioni giuridiche che quest’ultimo intrattiene con i terzi, tanto con riguardo alla circolazione dei beni che ne sono oggetto, quanto con riguardo alle attività degli amministrati che li presuppongono.

Quindi, secondo la Corte, diversamente opinando l’inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del “sistema Paese”.

Il “tempo” viene dunque valorizzato quale fattore determinante della sicurezza giuridica ormai non solo nei rapporti tra privati ma anche nelle relazioni tra privati e amministrazione, concorrendo a realizzare il descritto mutamento di paradigma di tali relazioni, incise dall’attuale concezione del potere pubblico nel suo ancoraggio costituzionale.

Certamente, la Sentenza n. 88 del 26.06.2025 della Corte Costituzionale avrà un rilevante impatto su tutti i procedimenti amministrativi in autotutela pendenti e futuri.

Come noto, il sub-procedimento di verifica dell’anomalia è l’istituto in virtù del quale le Stazioni Appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte presentate in sede di gara.

Per fornire un corretto inquadramento della questione, si propone una breve analisi della disciplina dettata dal Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) con riferimento sia alle procedure sopra-soglia comunitaria sia a quelle sotto-soglia.

La disciplina.

Il sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, con riferimento alle procedure sopra-soglia (e a quelle sotto-soglia aggiudicate con il criterio dell’OEPV), è disciplinato dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 rubricato “Offerte anormalmente basse”.

In particolare, il comma 1 stabilisce che la Stazione Appaltante è tenuta a valutare e verificare, sulla base di un giudizio di carattere tecnico, che l’offerta sia:

i) congrua;

ii) seria;

iii) sostenibile;

iv) realizzabile.

Inoltre, lo stesso comma stabilisce che la Stazione Appaltante deve indicare, nel bando o nell’avviso, tutti gli elementi specifici in base ai quali svolgere l’eventuale giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Tuttavia, qualunque siano i criteri prescelti, la Stazione Appaltante ai fini dell’esclusione dell’operatore economico deve rispettare il procedimento delineato dall’articolo in questione. Infatti, l’esclusione deve avvenire nel rispetto del contraddittorio procedimentale previsto.

Come anticipato, il successivo comma 2 prevede che, nelle ipotesi in cui un’offerta appaia anormalmente bassa, deve essere avviato un contraddittorio procedimentale richiedendo al concorrente spiegazioni e delucidazioni sul prezzo e/o sui costi offerti, assegnandogli un termine non superiore a 15 giorni.

Il comma 3 elenca, tassativamente, gli elementi sui quali è possibile rendere le spiegazioni: i) l’economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione; ii) le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire i prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori; iii) l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall’offerente.

Al contrario, il comma 4 individua le voci rispetto alle quali gli operatori economici non possono rendere giustificazioni: i) trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge; ii) costi di sicurezza di cui alla normativa vigente.

Il comma 5 disciplina la fase procedimentale successiva alla valutazione dell’anomalia. Tale comma stabilisce, in particolare, che la Stazione Appaltante deve escludere l’offerta qualora “le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3, oppure se l’offerta è anormalmente bassa in quanto:

a) non rispetta gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali di diritto del lavoro indicate nell’allegato X alla direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014;

b) non rispetta gli obblighi di cui all’articolo 119;

c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all’articolo 108, comma 9, rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture;

d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13”.

Il comma 6 dispone che la Stazione Appaltante, nell’ipotesi in cui accerti che l’offerta è anormalmente bassa in quanto l’operatore economico ha ottenuto un aiuto di stato, può escludere tale offerta unicamente per questo motivo, soltanto dopo aver richiesto spiegazioni all’offerente e se quest’ultimo non è in grado di dimostrare che l’aiuto era compatibile con il mercato interno ai sensi dell’art. 107 TFUE.

Qualora un’offerta venga esclusa per tale motivazione, la Stazione Appaltante deve inoltre informare obbligatoriamente la Commissione Europea.

L’esclusione delle offerte anomale nei contratti sotto-soglia aggiudicati con il criterio del minor prezzo è invece disciplinata dall’art. 54 del D.Lgs. n. 36/2023.

La ratio sottesa alla norma in analisi, come esplicitata nella Relazione illustrativa del Codice, è fondata sulla circostanza che “la concorrenza tra offerte competitive a basso prezzo, sebbene consenta talvolta risparmi economici significativi per le Stazioni Appaltanti, nondimeno può risultare non conveniente nei casi in cui al basso prezzo corrisponda o una troppo ottimistica valutazione dei costi di esecuzione del contratto o il comportamento spregiudicato di alcuni operatori economici i quali, nonostante i molti presidi a tutela della serietà delle offerte, fondino il basso prezzo su uno scarso rapporto qualità-prezzo. È in questo tipo di contesto che si pone il concetto di “anomalia” o, meglio, di “offerte anormalmente basse”.

Il comma 1 dell’art. 54 stabilisce che, qualora i contratti di lavori o servizi sotto-soglia siano aggiudicati mediante l’applicazione del criterio del minor prezzo e non sia ravvisabile un interesse transfrontaliero certo, le Stazioni Appaltanti (in deroga all’art. 110 citato) prevedono negli atti di gara l’esclusione automatica delle offerte anomale quando “il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque”.

Il medesimo comma specifica inoltre che:

– il primo periodo non si applica agli affidamenti diretti di cui all’art. 50, comma 1, lett. a) e b);

– resta ferma per le Stazioni Appaltanti la possibilità di valutare la congruità di ogni offerta che appaia anormalmente bassa in base ad elementi specifici (c.d. verifica facoltativa).

Il comma 2 del medesimo articolo stabilisce l’obbligo per le Stazioni Appaltanti di prevedere negli atti di indizione delle procedure da aggiudicare con il criterio del minor prezzo anche il metodo matematico di determinazione della soglia di anomalia. Tale metodo deve essere scelto tra quelli previsti dall’Allegato II.2 al Codice, oppure può essere selezionato mediante sorteggio, in sede di valutazione delle offerte, tra i metodi compatibili del medesimo Allegato.

Stante la specificità della disciplina in questione non sono mancate le pronunce del Giudice amministrativo relative a diversi aspetti della verifica dell’anomalia.

La giurisprudenza.

I. Consiglio di Stato, Sez. V, 22.02.2024 n. 1776.

La giurisprudenza amministrativa è pacifica nel ritenere che il sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non abbia ad oggetto la ricerca di singole e specifiche inesattezze dell’offerta economica. Al contrario, tale sub-procedimento è finalizzato ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in considerazione della corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali.

Dunque, la valutazione sulla congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi unicamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (sul punto, si veda anche T.A.R. Lazio – Roma, Sez. IV-ter, 23.10.2024 n. 18398).

In particolare, l’esito della verifica di congruità può essere negativo solo quando l’inattendibilità sia riferita a voci rilevanti che, per la loro incidenza complessiva, rendono l’intera operazione non plausibile e insostenibile dal punto di vista economico. A tal fine, devono sussistere indici strutturali di inaffidabilità tali da non garantire la regolare esecuzione del contratto.

II. Consiglio di Stato, Sez. V, 13.08.2024 n. 7114.

In merito alle spiegazioni sul prezzo offerto il Consiglio di Stato ha precisato che la Stazione Appaltante, in coerenza con quanto disposto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, può richiedere non soltanto “spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti” ma anche ulteriori chiarimenti e precisazioni relativamente alla “economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione”, “le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori” e “l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall’offerente”.

La verifica di congruità deve infatti tener conto anche di tali elementi al fine di permettere la corretta ponderazione della sostenibilità dell’offerta e di escludere che il ribasso proposto sia conseguenza di un prodotto, un servizio o un’opera carente delle caratteristiche richieste dalla Stazione Appaltante. 

Secondo i Giudici di Palazzo Spada, infatti, “l’ampia possibilità istruttoria riconosciuta alla stazione appaltante si spiega in ragione del fatto che la valutazione della sostenibilità dell’offerta, e quindi della relativa congruità, serietà e realizzabilità, può presupporre la verifica di conformità della proposta presentata rispetto all’oggetto della commessa quanto al processo di fabbricazione dei prodotti o dei servizi o al metodo di costruzione, così come delle soluzione o delle condizioni favorevoli di cui dispone l’offerente (art. 110 comma 3 lett. a e b del d. lgs. n. 36 del 2023)”.

III. Consiglio di Stato, Sez. V, 02.07.2024 n. 5871.

Pur trattandosi di una valutazione discrezionale e di carattere tecnico, tale discrezionalità non è peraltro insensibile al sindacato del Giudice Amministrativo nelle ipotesi in cui le valutazioni della Pubblica Amministrazione siano inficiate da macroscopiche illegittimità, come gravi e plateali errori di valutazione.

Secondo un orientamento del tutto consolidato della giurisprudenza – e ribadito dal Consiglio di Stato con la pronuncia in questione – la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’Amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, ed è di norma sottratta al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti (si veda anche, tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 26.06.2024 n. 5639).

Il controllo operato da parte del Giudice Amministrativo è comunque tale da garantire piena tutela alle situazioni giuridiche private coinvolte, non potendo questi agire al posto dell’Amministrazione ma potendo però censurare la scelta chiaramente inattendibile, qualora frutto di un procedimento di applicazione della norma tecnica viziato: per l’effetto, il Giudice ben può annullare il provvedimento basato su tale scelta.

In definitiva, il sindacato del Giudice nel valutare la legittimità di valutazioni frutto di discrezionalità tecnica è pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo.

Dinanzi a una valutazione tecnica complessa il Giudice può pertanto ripercorrere il ragionamento seguito dall’Amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche con riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’Amministrazione, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente.

IV. T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. IV, 09.06.2025 n. 1850:

un caso dello Studio Legale Dal Piaz.

In applicazione delle succitate coordinate ermeneutiche il T.A.R. Catania, con la Sentenza n. 1850/2025, ha accolto il ricorso promosso da un primario operatore economico nel settore della mobilità urbana, assistito in giudizio dallo Studio Legale Dal Piaz, per l’annullamento del provvedimento di esclusione disposto dalla Stazione Appaltante all’esito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia.

In particolare, la Società era stata esclusa dalla procedura avente ad oggetto il “noleggio di Prodotti Software e Servizi Qualificati per la progettazione, pianificazione e ottimizzazione dei servizi di trasporto pubblico” poiché, secondo la Stazione Appaltante, nei giustificativi dell’offerta non era stato in alcun modo indicato il costo del noleggio del software.

A tal proposito, nel ricorso è stata evidenziata la palese illogicità e l’irragionevolezza del provvedimento di esclusione, nonché della motivazione a sostegno dello stesso, posto che il software offerto dall’Operatore Economico non costituiva un costo ma un utile, in quanto:

– il software oggetto dell’appalto era già stato interamente sviluppato dalla Società ed era di sua proprietà, così come gran parte delle customizzazioni e delle personalizzazioni;
– i costi del software erano già stati completamente ammortizzati.

Pertanto, il ribasso economico offerto, in questo caso, non era sintomo di cattiva qualità della prestazione bensì era dovuto a condizioni particolarmente vantaggiose, nonché all’esperienza pluriennale nello specifico settore oggetto dell’appalto.

Alla luce di tali argomentazioni il Collegio ha accolto il ricorso ritenendo fondate le articolate censure prospettate in giudizio.

Il T.A.R. ha evidenziato, con particolare riferimento ai software applicativi, la possibilità di un’offerta c.d. “a costo zero”: “non appare inusuale la loro concessione in uso a titolo gratuito o per prezzi simbolici, atteso che, da un lato, ove trattasi di programmi già elaborati, i relativi costi di realizzazione sono già stati sostenuti dall’operatore economico; dall’altro lato, la mancata corresponsione di un prezzo relativo alla licenza del programma è comunque ampiamente compensata dalla prestazione delle ulteriori attività riguardanti la manutenzione e l’assistenza dei macchinari e dell’hardware.

Se ne ha conferma da CdS, V, 17.10.2002, n. 5657, ove viene in proposito affermato: che “nel concetto di offerta economicamente più vantaggiosa rientra, sicuramente, anche l’offerta a costo zero”; che (nel caso in quella sede esaminato, non diverso da quello di cui trattasi) “non solo l’importo dell’appalto è indicato in via presuntiva, ma non è imposto alcun limite minimo neppure alla soglia di anomalia dell’offerta”; che nell’ambito del settore commerciale relativo ai programmi informatici (c.d. software), è di comune dominio che offerte in licenza d’uso a costo zero non sono inusuali né eccezionali, poiché di frequente “l’interesse maggiore del produttore o del fornitore di software non è quello di percepire immediatamente un prezzo, bensì quello di acquisire esperienza (know how) attraverso la concreta sperimentazione del prodotto e di conseguire il vantaggio economico, sia pure posticipato, derivante dalla valorizzazione sul mercato nazionale e internazionale che ad esso riviene dalla sua utilizzazione presso una determinata struttura burocratica o aziendale” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. III, 1 agosto 2011, n. 6825)”.

Applicando tali principi il Collegio ha ritenuto che nella fattispecie la gratuità della fornitura del software era stata ampiamente giustificata, trattandosi di un programma già interamente sviluppato dalla Società e dalla cui concessione non derivava alcun particolare e significativo onere aggiuntivo rispetto a quelli già sostenuti.

Del resto, la Società ricorrente nei giustificativi trasmessi alla Stazione Appaltante aveva specificato analiticamente:

– il costo del personale impiegato per l’esecuzione dell’appalto sino al termine previsto contrattualmente ed i costi di trasferta;

– il costo dei materiali e delle apparecchiature fornite;

– il costo del servizio di hosting;

– i costi aziendali relativi all’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza;

– l’utile d’impresa.

Inoltre, come anticipato, il Collegio ha ravvisato la carenza motivazionale del provvedimento di esclusione impugnato sottolineando che “la Corte di Giustizia ha espresso, persino in relazione alle offerte complessivamente pari a zero, il principio per cui “l’art. 2, par. 1, pt. 5, della direttiva 2014/24/UE, come modificata dal regolamento 2017/2365 della Commissione, deve essere interpretato nel senso che esso non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto dell’offerta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo motivo che il prezzo proposto nell’offerta è di EUR 0” (Corte di Giustizia, 10 settembre 2020, in causa C- 367/19), e ciò perché “dalla logica sottesa all’articolo 69 della direttiva 2014/24 risulta che un’offerta non può automaticamente essere respinta per il solo motivo che il prezzo proposto è di EUR 0”, con la conseguenza che l’eventuale anomalia dell’offerta deve essere verificata in concreto e puntualmente motivata, rimanendo fermo che “le amministrazioni aggiudicatrici, in caso di sospetto di offerta anormalmente bassa, sono tenute a verificare l’effettiva sussistenza di tale carattere anormalmente basso prendendo in considerazione tutti gli elementi pertinenti del bando di gara e del capitolato d’oneri” (Corte di Giustizia, 15 settembre 2022, in causa C-669/20)”;

– “Per stabilire quando un’offerta può essere definita anomala – vale a dire senza un margine minimo e, dunque, in perdita – si deve sempre fare riferimento alla fattispecie concreta.

La giurisprudenza in materia ha stabilito il principio, salvo il caso in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta va considerata anomala, potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (Cons. Stato Sez. V, 22/03/2021, n. 2437; Cons. Stato Sez. III, Sent., 13-07-2021, n. 5283)” (Consiglio di Stato sez. III, 8 aprile 2025, n. 2980)”.

Per tali motivi il T.A.R. ha annullato il provvedimento di esclusione.

Conclusioni.

Il sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta risulta dunque un istituto fondamentale del Codice dei contratti pubblici, garantendo la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte promuovendo, al contempo, la concorrenza tra gli operatori economici.

La giurisprudenza amministrativa, con le sue recenti pronunce, ha fornito coordinate ermeneutiche essenziali, sottolineando come la verifica di anomalia costituisca un giudizio complessivo sull’affidabilità dell’offerta e non una mera ricerca di singole inesattezze dell’offerta stessa. 

Inoltre, il Giudice Amministrativo ha ribadito che la discrezionalità tecnica della Stazione Appaltante, seppur ampia, non è esente da un sindacato giurisdizionale volto a censurare macroscopiche illogicità o travisamenti dei fatti.

Come noto, il Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell’art. 222, comma 10, del D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36, è stato adottato con la Delibera ANAC n. 272 del 20.06.2023.

Nel corso della sua applicazione il Regolamento ha manifestato alcune criticità. Le principali riguardano il contraddittorio con l’operatore economico ed il ruolo dell’ANAC in ordine alla valutazione delle segnalazioni trasmesse dalle stazioni appaltanti. 

La Delibera ANAC n. 272/2023 è stata infatti oggetto di molte pronunce giurisprudenziali, in particolare da parte del T.A.R. Lazio – Roma che, di recente, ne ha dichiarato l’illegittimità in alcune sue parti.

Per fornire un corretto inquadramento della questione, si propone una breve analisi della disciplina dettata dal Regolamento vigente, nonché un confronto con quanto previsto dal Regolamento di gestione del Casellario riferito al Codice previgente.

La disciplina.

Il Casellario Informatico è finalizzato ad annotare le informazioni inerenti agli operatori economici e qualsiasi altra informazione individuata dall’ANAC, compresi i provvedimenti interdittivi.

Tale strumento rappresenta infatti la fonte ufficiale cui le singole stazioni appaltanti devono attingere le notizie necessarie per verificare se un’impresa sia in condizioni o meno di partecipare legittimamente alle gare e di contrarre con la Pubblica Amministrazione. 

Il Regolamento disciplina la gestione e il funzionamento del Casellario informatico, in particolare:

a) la trasmissione e l’aggiornamento delle notizie, delle informazioni e dei dati che le stazioni appaltanti, gli enti concedenti, le S.O.A. e gli operatori economici sono tenuti a comunicare all’Autorità;

b) il procedimento di annotazione nel Casellario Informatico dei provvedimenti di pertinenza dell’Autorità;

c) le ulteriori disposizioni previste dall’articolo 222, comma 10, del Codice.

Ai sensi dell’art. 5 (rubricato “comunicazioni”) del Regolamento prevede che “1. le comunicazioni previste dal presente regolamento sono effettuate tramite P.E.C. o tramite procedura accessibile dal sito dell’Autorità. 2. le comunicazioni relative alle annotazioni avvengono esclusivamente tramite i modelli standard allegati. 3. I soggetti tenuti all’invio delle comunicazioni garantiscono la correttezza, la veridicità e l’aggiornamento dei dati e delle informazioni di pertinenza. Eventuali contestazioni da parte degli operatori economici sono avanzate nei confronti dei soggetti di cui al precedente periodo. I dati e le informazioni oggetto di contestazione restano disponibili nel Casellario fino alla eventuale rettifica da parte dei soggetti di cui sopra, intervenuta anche a seguito di provvedimenti di annullamento o sospensione cautelare dell’efficacia in sede giudiziale”.

Inoltre, l’art. 11 del regolamento stabilisce che “fino alla completa digitalizzazione delle procedure, le stazioni appaltanti, gli enti concedenti e gli altri soggetti detentori di informazioni concernenti l’esclusione dalle gare ovvero di fatti emersi nel corso di esecuzione del contratto devono inviare all’Autorità, previa verifica degli elementi soggettivi e oggettivi per l’annotazione, tali informazioni nel termine di 60 giorni decorrenti dalla conoscenza o dall’accertamento delle stesse, previa comunicazione al soggetto interessato”.

Il Regolamento, dunque, prevede un meccanismo di annotazione automatico basato sulle segnalazioni trasmesse dalle stazioni appaltanti, senza un preventivo contraddittorio con l’operatore economico e senza effettuare alcuna valutazione approfondita in ordine all’utilità e alla non manifesta infondatezza della segnalazione. Infatti, l’attività svolta dall’ANAC è limitata a recepire le segnalazioni provenienti dalle stazioni appaltanti, in una logica di mera trascrizione senza esercizio di alcun giudizio critico.

Al contrario, il Regolamento previgente – adottato ai sensi dell’art. 213, comma 10, del D.Lgs. n. 50/2016 – prevedeva espressamente il contraddittorio con l’operatore economico prima di procedere all’iscrizione della notizia nel Casellario Informatico.

 In particolare, il procedimento di annotazione era contenuto nella parte II del Regolamento previgente, recante “procedimento di annotazione nel Casellario”.

Ai sensi dell’art. 11, comma 1, del Regolamento previgente “le s.a. e gli altri soggetti detentori di informazioni concernenti l’esclusione dalle gare ovvero fatti emersi nel corso di esecuzione del contratto devono inviare all’Autorità tali informazioni nel termine di 30 giorni decorrenti dalla conoscenza o dall’accertamento delle stesse”.

Inoltre, il successivo art. 13 stabiliva che la comunicazione di avvio del procedimento doveva essere inviata sia all’operatore economico sia al soggetto segnalante. Tale comunicazione doveva contenere:

a) la segnalazione del fatto che integrava un’ipotesi di iscrizione nel Casellario;

b) la sezione del Casellario in cui avrebbe dovuto essere iscritta la fattispecie oggetto di comunicazione;

c) l’indicazione delle norme che imponevano l’iscrizione;

d) gli effetti che sarebbero derivati dall’iscrizione nel Casellario all’esito del procedimento;

e) l’invito ad inviare, entro il termine di 30 giorni, memorie e documentazione difensiva e la richiesta di essere auditi dinanzi all’ufficio ai sensi dell’art. 15;

f) l’ufficio, il nominativo del responsabile del procedimento, con l’indicazione dei contatti per eventuali richieste di chiarimenti e comunicazioni successive;

g) l’indicazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, decorrente dalla data di avvio del procedimento.

L’art. 14, relativamente alla partecipazione all’istruttoria, prevedeva espressamente: “1. possono partecipare all’istruttoria i soggetti ai quali è stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 13.

2. I soggetti che partecipano all’istruttoria hanno facoltà di:

a) accedere ai documenti del procedimento, nel rispetto delle modalità e nei termini previsti dal regolamento di accesso agli atti;

b) presentare, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, memorie scritte, documenti, deduzioni e pareri, che sono valutati dall’ufficio ove pertinenti”.

Il procedimento previsto dal Regolamento previgente consentiva dunque all’operatore economico di difendersi predisponendo memorie e consegnando ulteriore documentazione; nonché la possibilità di chiedere all’Autorità di essere sentito in audizione.

Alla luce delle carenze innanzi evidenziate non sono quindi mancate pronunce giurisprudenziali, anche in sede cautelare, che hanno sollevato perplessità in ordine al meccanismo di annotazione delineato nel nuovo regolamento dalla Delibera ANAC n. 272/2023.

La giurisprudenza.

I. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I-quater, 22.01.2024 n. 1110.

Il T.A.R. Lazio – Roma ha manifestato perplessità in ordine alle modalità di annotazione nel Casellario da parte dell’ANAC anche con riferimento al dies a quo del termine per l’impugnazione innanzi al Giudice Amministrativo dell’annotazione. In particolare, il Collegio ha rilevato che, alla luce della disciplina vigente, l’annotazione disposta dall’ANAC rappresenta un atto meramente esecutivo di una decisione della stazione appaltante, determinando dunque un arretramento dell’effetto lesivo al momento della trasmissione della segnalazione. Tuttavia, il legittimo affidamento sulla valenza solo endoprocedimentale della segnalazione, consolidatosi durante la vigenza del D.Lgs. n. 50/2016, sostiene il riconoscimento dell’errore scusabile in capo agli operatori economici. 

In assenza di una formale comunicazione agli operatori economici, da parte dell’ANAC, in ordine all’avvio del procedimento di annotazione, non è infatti esigibile agli operatori economici un monitoraggio costante delle iscrizioni a proprio carico nel Casellario, di cui è ben possibile che ne vengano a conoscenza solo su richiesta di chiarimenti di altra stazione appaltante che, in occasione di verifiche sul possesso dei requisiti di partecipazione da parte degli operatori partecipanti ad una gara dalla stessa bandita, si sia imbattuta nell’annotazione.

Pertanto, il termine per l’impugnazione decorre dall’effettiva conoscenza dell’iscrizione della notizia nel Casellario Informatico.

II. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I-quater, 11.03.2025 n. 5145.

Il T.A.R. Lazio, con Sentenza n. 5145 in data 11.03.2025, ha annullato un’annotazione disposta dall’ANAC per una penale contrattuale superiore all’1% del valore dell’appalto poiché era assente qualsivoglia elemento sostanziale di inadempimento. 

In particolare, il Collegio ha sottolineato – e ribadito – che l’ANAC, prima di procedere all’annotazione, è tenuta ad operare una verifica concreta sull’utilità della notizia e sulla relativa incidenza sull’affidabilità dell’operatore economico. La semplice entità della penale, isolata da ogni valutazione in ordine alle circostanze della fattispecie concreta, non può di per sé giustificare l’iscrizione nel Casellario. 

La pronuncia, se pur riferita al previgente Regolamento, ribadisce un principio fondamentale: l’annotazione non è un atto meramente recettizio e vincolato, salvo che la legge lo preveda espressamente. In tutti gli altri casi, l’Autorità deve motivare puntualmente la propria decisione, dando dimostrazione che la notizia è connotata da una gravità sufficiente a ritenere che le stazioni appaltanti possano trarre dalla stessa elementi utili ai fini della valutazione di affidabilità dell’operatore economico.

Pertanto, sussiste l’obbligo in capo all’Autorità di svolgere un’istruttoria sostanziale, valutando caso per caso l’effettiva rilevanza della segnalazione.

III. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I-quater, 13.05.2025 n. 9151.

Sulla scorta delle coordinate ermeneutiche espresse nelle pronunce sopra analizzate, con la recente Sentenza n. 9151 in data 13.05.2025 il T.A.R. Lazio – Roma (Sez. I-quater) ha dichiarato parzialmente illegittimo il Regolamento adottato con la Delibera n. 272/2023 nella parte in cui non prevede:

1. a) la possibilità per l’operatore economico di presentare entro un congruo termine memorie e documenti e di chiedere l’audizione;
2. b) la valutazione del materiale istruttorio raccolto;
3. c) l’adozione di una motivata decisione finale di archiviazione o di inserimento della notizia nel Casellario.

In merito alla valutazione dell’utilità e della non manifesta infondatezza della notizia, il Collegio ha rilevato che sussiste in capo all’Autorità l’obbligo di effettuare una valutazione autonoma, posto che il soggetto pubblico titolare del potere di disporre l’iscrizione nel Casellario è l’ANAC e non la stazione appaltante.

Sul punto, il T.A.R. ha aderito all’orientamento già espresso dal Consiglio di Stato – relativamente ai poteri della CONSOB di attestare che il rapporto tra due società integra la situazione del controllo di fatto ai sensi degli artt. 2359 cod. civ. e 93 del D.Lgs. 24 febbraio 1998 n. 58, affine al potere di annotazione attribuito ad ANAC – secondo cui si tratta di un “potere amministrativo di regolazione dichiarativa la cui finalità è, sulla falsariga del negozio di accertamento civilistico, quella di eliminare una situazione giuridica di incertezza che, però, in ragione della natura pubblica del soggetto, ha una rilevanza sia individuale sia generale e la cui valenza induce ad esprimere un giudizio di minore rigore rispetto alla necessità che sussista una adeguata base legale sostanziale”.

Applicando le citate coordinate ermeneutiche, dunque, il Collegio ha evidenziato che la ratio sottesa al potere di annotazione dell’ANAC è quella di stabilire, con finalità dichiarativa, se il comportamento dell’operatore economico relativo alla segnalazione pervenuta sia un fattore di rischio apprezzabile, in quanto indice di inaffidabilità, dagli altri committenti pubblici che con lo stesso operatore dovessero in futuro contrarre, previo compimento di un’indagine sulla non implausibilità della ricostruzione dei fatti operata dalla stazione appaltante segnalante. Tale valutazione deve tenere in considerazione le controdeduzioni formulate dall’operatore economico (ex multis, T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I-quater, 28.11.2024 n. 21445).

Invero, nella Sentenza in commento, per il Giudice Amministrativo “la valutazione dell’utilità e della non manifesta infondatezza della notizia da parte di un soggetto super partes, quale è un’Autorità amministrativa indipendente, è, in definitiva, una condizione ineliminabile perché sia giuridicamente e socialmente accettabile l’attenuazione della capacità di contrarre o della competitività di un operatore economico determinata dalla pubblicità di atti o fatti che ne evidenziano l’inaffidabilità (imputabili a scelte unilaterali dei committenti pubblici con i quali ha avuto pregressi rapporti procedimentali o contrattuali di ricorrere a forme di autotutela pubblicistica o privatistica, come provvedimenti di risoluzione o di applicazione di penalità contrattuali), spesso privi di una preliminare verifica in sede giurisdizionale”.

Quanto al rispetto del contraddittorio: “posto che l’inserimento nel casellario genera effetti (non interdittivi ma comunque) negativi per gli operatori economici attinti dall’annotazione e che le segnalazioni provengono da soggetti che hanno fatto uso di poteri autoritativi di disposizione del rapporto procedimentale o contrattuale di cui non è stata preventivamente scrutinata la legittimità da parte di un giudice terzo ed imparziale, l’acquisizione dei contributi procedimentali e del “punto di vista” dell’impresa interessata si pone come una garanzia irrinunciabile per la validità del provvedimento finale”.

La partecipazione al procedimento rappresenta dunque un fondamentale presidio di legalità nonché un ineludibile obbligo cui le Autorità amministrative indipendenti sono tenute non solo nell’attività diretta all’emanazione di atti normativi o generali, ma anche – e soprattutto – in quella relativa all’adozione di atti che incidono negativamente nella sfera giuridica degli operatori economici.

In definitiva, il Collegio ha rilevato che il sistema di annotazione previsto dalla Delibera n. 272/2023 non prevede un’adeguata formalizzazione della volontà dell’Autorità. È assente infatti una procedura che porti all’inserimento di una segnalazione nel Casellario solo dopo un’attenta valutazione dei fatti, basata sia sulla versione della stazione appaltante sia sulle osservazioni dell’operatore economico. Tale valutazione dovrebbe mirare a confermare la non manifesta infondatezza della segnalazione e l’effettiva utilità dell’annotazione.

IV. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I-quater, 16.05.2025 n. 9354.

A conferma dell’orientamento espresso, il T.A.R. Lazio, relativamente al previgente Regolamento, ha ribadito che “le garanzie procedimentali non possono ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza che, nella prospettiva del buon andamento dell’azione amministrativa, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle pretese partecipative, ma è anche tenuto ad indicare o allegare, specificamente, gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 novembre 2022, n. 9541; Id., Sez. VI, 27 ottobre 2022, n. 9183; Id., Sez. VI, 27 aprile 2020, n. 2676; Id., Sez. VI, 29 febbraio 2019, n. 1405)”.

Inoltre, il Collegio ha sottolineato che il Regolamento previgente, a differenza dell’attuale, riportava diverse disposizioni idonee a garantire il contraddittorio procedimentale (artt. 11, 12, 13, 17, che consentivano alle parti di interloquire con l’amministrazione mediante la trasmissione di documenti e memorie difensive).

Conclusioni.

La giurisprudenza amministrativa ha dunque riaffermato i principi fondamentali dell’azione amministrativa cui (anche) l’ANAC deve attenersi:

• contraddittorio;
• obbligo di motivazione sostanziale;
• principio di proporzionalità e legalità;
• divieto di automatismi decisionali.

La gestione del Casellario Informatico, invero, deve essere effettuata nel rispetto dei principi di imparzialità, responsabilità e proporzionalità.

Per l’effetto, l’ANAC deve ora rivedere ed integrare il proprio Regolamento al fine di conformarsi ai citati principi giurisprudenziali, assicurando un rispetto più rigoroso del diritto al contraddittorio ed un’istruttoria più accurata prima di inserire annotazioni nel Casellario Informatico.

La conferma di tali principi da parte della giustizia amministrativa è fondamentale per bilanciare la necessità di trasparenza con i diritti di difesa degli operatori economici e la valutazione della loro affidabilità.

Con la sentenza 2 aprile 2025 n. 2776 il Consiglio di Stato, Sezione V, si è pronunciato in modo risolutivo in materia di affidamenti legali da parte delle Pubbliche Amministrazioni, stabilendo che anche tali incarichi – pur fondati sull’intuitus personae e su valutazioni fiduciariamente orientate – devono essere considerati appalti pubblici di servizi, sebbene “esclusi” dall’obbligo di gara ai sensi dell’art. 56 del D.Lgs. n. 36/2023.

Una scelta interpretativa netta, che da una parte finalmente chiarisce l’esclusione della gara per l’affidamento di un incarico legale ma, dall’altra, non manca di sollevare qualche dubbio specialmente laddove si estende in modo pieno agli incarichi legali la disciplina di tracciabilità e contribuzione ANAC, senza considerare appieno le peculiarità intrinseche della prestazione professionale forense.

Il contenzioso: l’iniziativa del Consiglio Nazionale Forense.

Il caso trae origine dal ricorso promosso dal Consiglio Nazionale Forense contro l’ANAC, volto a contestare:

• l’obbligo di comunicazione del Codice Identificativo di Gara (CIG);
• il versamento del contributo ANAC anche in riferimento agli incarichi di patrocinio legale affidati dalle P.A..

Secondo il Consiglio Nazionale Forense il patrocinio legale costituisce infatti una prestazione d’opera professionale autonoma, fondata su un rapporto di fiducia personale, difficilmente riconducibile alla logica negoziale propria degli appalti pubblici di servizi.
Di conseguenza, la sottoposizione di tali rapporti agli oneri amministrativi propri degli appalti costituirebbe una indebita compressione dell’autonomia professionale e della libertà di scelta dell’avvocato.

La sentenza ha invece respinto la questione, affermando la natura pubblicistica degli incarichi legali quantunque esclusi dalle regole ordinarie di gara.

Servizi legali: “esclusi” ma pur sempre “appalti pubblici”?

L’aspetto più critico della decisione risiede nella radicale assimilazione dei servizi legali agli appalti pubblici.

Il Consiglio di Stato, infatti, nega l’esistenza di una categoria di contratti “estranei” al Codice dei contratti pubblici, riconoscendo solo quella dei “contratti esclusi”.
Ne deriva che anche gli incarichi fiduciari devono rispettare taluni obblighi amministrativi, come il rilascio del CIG ed il pagamento del contributo ANAC, essendo comunque strumenti a titolo oneroso stipulati tra una P.A. ed un “operatore economico” ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b), dell’Allegato I.1 al D.Lgs. n. 36/2023.

Questa impostazione, pur formalmente lineare, suscita qualche perplessità:

• l’intuitus personae, elemento costitutivo del rapporto di patrocinio, viene sostanzialmente sacrificato a favore di una logica di controllo esterno;
• la natura strettamente personale della prestazione legale, fondata su requisiti come fiducia, competenza specialistica, conoscenza del contesto processuale, risulta difficilmente compatibile con la tracciabilità standardizzata o l’imposizione di oneri economici amministrativi, che costituiscono strumenti tipici della contrattualistica pubblica.

Non è secondario osservare che la stessa normativa (art. 56 D.Lgs. n. 36/2023) prevede per i servizi legali modalità di affidamento “peculiari”, proprio per tener conto delle loro caratteristiche atipiche rispetto agli appalti tradizionali di beni o lavori.

La funzione di vigilanza ANAC: necessità o appesantimento?

Un ulteriore profilo problematico riguarda la confermata estensione della vigilanza dell’ANAC anche agli incarichi di patrocinio legale.

La sentenza richiama il disposto dell’art. 222, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui la vigilanza si estende a tutti i contratti pubblici, compresi quelli “esclusi”.

Se da un lato l’intento di garantire trasparenza e concorrenza minima appare pienamente condivisibile, dall’altro l’imposizione di obblighi formali, propri degli appalti standard, rischia di snaturare la funzione stessa della difesa tecnica. In particolare:

• l’obbligo di acquisizione del CIG e di contribuzione ANAC graverebbe anche su incarichi di modesto valore o su prestazioni particolarmente rapide o specifiche, per i quali l’appesantimento procedurale può risultare irragionevole;
• l’assenza di criteri obiettivi per calibrare l’intervento dell’ANAC sulla base della natura dell’incarico legale rischia di portare a un’applicazione eccessivamente rigida e uniforme, non rispettosa delle differenze di contenuto e finalità tra i diversi servizi professionali.

La scelta del Consiglio di Stato di applicare la disciplina generale di tracciabilità anche agli incarichi fondati sull’intuitus personae appare dunque idonea a risolvere alcune esigenze di vigilanza formale, soprattutto rivolte alla P.A., ma rischia di sacrificare valori fondamentali dell’ordinamento, quali l’autonomia della difesa tecnica e la libera determinazione sulla scelta del professionista più adatto al caso concreto.

Un breve excursus storico: dalla specialità dei servizi legali alla riconduzione agli appalti pubblici.

Storicamente, nel diritto amministrativo, i servizi legali – e in particolare gli incarichi di patrocinio – sono sempre stati considerati attività peculiari, non assimilabili agli appalti pubblici di servizi.

Già sotto il vigore del D.Lgs. n. 50/2016, si delineava una netta distinzione tra:

• contratti propriamente pubblici (lavori, forniture, servizi in senso stretto);
• prestazioni professionali, caratterizzate da elementi di personalità, fiducia e riservatezza.

La normativa europea (art. 10, lettera d), punti I e II) della Direttiva 2014/24/UE) aveva introdotto margini di esclusione specifica per alcuni servizi legali, ritenendo la particolare natura fiduciaria idonea a giustificare procedure semplificate o addirittura l’esclusione dall’obbligo di gara.

Tale tradizione, in Italia, aveva alimentato una giurisprudenza favorevole a riconoscere una certa autonomia agli incarichi legali, fondata:

• sull’intuitus personae;
• sulla funzione costituzionalmente garantita della difesa tecnica (art. 24 Cost.);
• sull’esigenza di riservatezza e specializzazione proprie del contenzioso.

Con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023 si è registrata una modifica sostanziale dell’impostazione.

L’art. 56 ha espressamente qualificato i servizi legali come contratti “esclusi”, ma comunque appalti pubblici.
La conseguenza è che, pur in assenza dell’obbligo di gara formale, l’affidamento deve rispettare:

• principi di trasparenza;
• rotazione degli incarichi;
• parità di trattamento;
• la vigilanza ANAC ai sensi dell’art. 222, comma 3, del Codice.

La sentenza n. 2776/2025 si inserisce in questo mutato contesto normativo, ma senza valorizzare appieno – si potrebbe osservare – la necessità di mantenere misure differenziate per prestazioni che, per loro natura, non sono assimilabili ad un appalto standardizzato.

Le prospettive future: verso un’interpretazione più equilibrata?

Alla luce delle criticità evidenziate appare auspicabile – pur nella vigenza della disciplina attuale – un’interpretazione sistematica e ragionevole della normativa, in grado di:

• garantire il rispetto dei principi di concorrenza e trasparenza;
• al contempo preservare le specificità degli incarichi legali rispetto agli appalti pubblici “standardizzati”.

Alcune possibili vie interpretative emergenti sono:

• applicazione flessibile della tracciabilità, prevedendo adempimenti semplificati per incarichi di modesta entità o per difese di urgenza;
• rotazione degli incarichi basata su criteri qualitativi e non esclusivamente economici;
• elenchi di avvocati accreditati come modalità di selezione compatibile sia con l’intuitus personae sia con i principi di trasparenza.

Un futuro intervento normativo, o almeno chiarimenti interpretativi, potrebbero poi meglio calibrare:

• l’obbligo di rilascio del CIG;
• il versamento del contributo ANAC;
• i margini di autonomia organizzativa delle PA nella gestione dei propri contenziosi.
  

Conclusioni.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2776/2025 rappresenta sicuramente una tappa decisiva nella costruzione di un sistema di affidamenti pubblici ispirato a criteri di tracciabilità e di correttezza.
Tuttavia, essa non esaurisce il dibattito circa la necessità di preservare le peculiarità degli incarichi di patrocinio, che, per il loro contenuto e la loro funzione, meritano una disciplina che, pur ispirata ai principi generali di concorrenza e trasparenza, sia anche rispettosa delle esigenze di efficienza, fiducia e specializzazione proprie della difesa tecnica e della professione legale.