La tutela dei lavoratori costituisce uno degli obiettivi fondamentali del D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito anche “Codice”). La disciplina dei contratti pubblici, infatti, non è più concepita esclusivamente come un insieme di regole volte alla selezione del contraente, ma anche come strumento idoneo a perseguire obiettivi di protezione sociale, contrasto al dumping contrattuale e garanzia di adeguate condizioni economiche e normative per il personale impiegato nell’esecuzione degli appalti.

In tale contesto, assume particolare rilievo il tema del rapporto tra tutela dei lavoratori e tutela della concorrenza, soprattutto quando il perseguimento di finalità sociali avviene attraverso la previsione di criteri premiali nei bandi di gara. La possibilità di valorizzare, nella valutazione delle offerte, elementi connessi alle condizioni di lavoro incontra infatti il limite della competenza legislativa statale in materia di contratti pubblici, nella misura in cui tali previsioni incidono sulle modalità di svolgimento delle procedure di gara e sull’accesso degli operatori economici al mercato.

La Sentenza della Corte Costituzionale n. 60 del 30 aprile 2026 si inserisce proprio in tale quadro, affrontando la questione della legittimità costituzionale di una disposizione della Regione Toscana che imponeva, nei bandi di gara regionali, l’inserimento di un criterio qualitativo premiale legato all’applicazione ai lavoratori di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi.

La pronuncia assume particolare interesse poiché chiarisce che, pur essendo legittimo l’impiego strategico dei contratti pubblici per finalità di tutela del lavoro, spetta al Legislatore statale individuare il punto di equilibrio tra protezione dei lavoratori, valorizzazione della contrattazione collettiva e salvaguardia della concorrenza. Tale equilibrio, secondo la Corte, è oggi delineato dal Codice dei contratti pubblici, in particolare attraverso il sistema dei costi della manodopera e il rinvio alla contrattazione collettiva qualificata previsto dall’art. 11.

Il caso di specie

La Sentenza trae origine dal ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso l’art. 1 della Legge della Regione Toscana 18 giugno 2025 n. 30 (“Disposizioni in materia di tutela dei lavoratori nei contratti pubblici di appalto di competenza regionale. Modifiche alla l.r. 18/2019”), ritenuto lesivo della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Cost..

La disposizione impugnata introduceva nella Legge Regionale Toscana n. 18 del 2019 l’art. 6.1, il quale prevedeva che: “I bandi di gara delle procedure ad evidenza pubblica in cui la Regione Toscana, i suoi enti e organismi strumentali, incluse le aziende sanitarie locali e le società “in house”, siano stazioni appaltanti o enti concedenti, con particolare riguardo agli affidamenti ad alta intensità di manodopera basati sul criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prevedono quale criterio qualitativo premiale l’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi”. 

Secondo il Governo, la disposizione regionale introduceva un criterio premiale destinato a incidere sulla disciplina delle procedure di evidenza pubblica e, dunque, sulla concorrenza “per il mercato”, materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.  

Il Presidente del Consiglio dei Ministri deduceva quattro distinti profili di illegittimità costituzionale: in primo luogo, sosteneva che la previsione regionale interferisse con la disciplina nazionale delle procedure di evidenza pubblica, rischiando di creare dislivelli normativi regionali e statali, suscettibili di incidere sulla concorrenza; in secondo luogo, evidenziava come non sussistesse alcun “vuoto normativo” nella disciplina statale dei contratti pubblici, poiché il Codice già prevede una pluralità di strumenti volti alla tutela delle retribuzioni e delle condizioni dei lavoratori impiegati negli appalti pubblici: la norma regionale avrebbe, quindi, introdotto un criterio ulteriore rispetto all’impianto delineato dal Codice dei contratti pubblici; ancora, la fissazione legislativa di un criterio premiale avrebbe inciso sulla discrezionalità delle stazioni appaltanti nella selezione dei criteri di valutazione delle offerte, in contrasto con quanto previsto dall’art. 108, comma 7, del Codice; infine, veniva prospettata la violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica, in quanto il criterio premiale introdotto dalla Legge Regionale sarebbe stato idoneo a svelare il valore economico dell’offerta medesima, specialmente negli appalti ad alta intensità di manodopera in cui il costo del lavoro è una componente preponderante.

La Regione Toscana, costituendosi in giudizio, sosteneva invece che la disposizione non introducesse un obbligo generalizzato di salario minimo, ma soltanto un criterio valutativo premiale finalizzato a promuovere la qualità del lavoro, contrastare fenomeni di dumping contrattuale e favorire la stabilità occupazionale. 

Garanzie dei lavoratori nel codice degli appalti

Come anticipato, il vigente Codice attribuisce particolare rilievo alla tutela dei lavoratori impiegati nell’esecuzione degli appalti pubblici e delle concessioni.

In particolare, tra i principi generali, rileva l’art. 11 del Codice, rubricato “Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore”.

La disposizione dà attuazione alla previsione posta dall’art. 1, comma 2, lettera h), della Legge delega e disciplina l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali ai lavoratori impiegati nei contratti pubblici, introducendo un sistema maggiormente vincolante rispetto al previgente assetto normativo.  L’art. 11 impone infatti all’operatore economico il rispetto, in fase esecutiva, delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis, elevandole a vero e proprio requisito minimo dell’offerta, che dovrà pertanto essere formulata in conformità a tali previsioni (sul punto: T.A.R. Piemonte n. 689 del 18.04.2025).

Il comma 1 dell’art. 11 stabilisce che trova applicazione il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e la zona di riferimento e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto di commessa o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.

Il comma 2, come modificato dal D.Lgs n. 209/2024 (c.d. “Correttivo” al Codice), prevede che la stazione appaltante debba indicare, negli atti di gara e nella decisione a contrarre, il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto o della concessione, in conformità ai criteri stabiliti dal comma 1 e dall’Allegato I.01.  La ratio è quella di evitare il rischio che, nei settori caratterizzati da una elevata frammentazione della contrattazione collettiva, gli operatori economici possano applicare CCNL che non garantiscano ai lavoratori adeguati livelli di tutela economica e normativa. In tal senso, anche la Relazione Illustrativa al Correttivo ha precisato che la disposizione “intende compiere un ulteriore passo in questa direzione, restringendo anche le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca con optare per un CCNL che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico”.

Il Correttivo ha inoltre introdotto all’art. 11 il comma 2-bis, che disciplina le ipotesi in cui l’appalto comprenda prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, differenti rispetto a quelle prevalenti e riferibili, per almeno il 30%, alla medesima categoria omogenea di attività. In tali casi, le stazioni appaltanti sono tenute a indicare nei documenti di gara anche il contratto collettivo nazionale e territoriale applicabile al personale impiegato nello svolgimento di tali prestazioni.

Il comma 3 prevede la facoltà per gli operatori economici di applicare un diverso CCNL rispetto a quello indicato dall’amministrazione, a condizione che garantisca almeno il medesimo standard di tutela. Tale meccanismo è stato introdotto proprio al fine di contemperare la libertà di organizzazione dell’impresa con l’esigenza di garantire adeguati livelli di tutela dei lavoratori impiegati nell’appalto.

Il comma 4 prevede inoltre che l’operatore economico debba rendere, prima dell’aggiudicazione o dell’affidamento, una dichiarazione di impegno all’applicazione del contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante per tutta la durata dell’appalto oppure, in alternativa, una dichiarazione di equivalenza delle tutele garantite dal diverso CCNL applicato. La verifica di equivalenza viene effettuata dalla stazione appaltante secondo le modalità previste dall’art. 110 del Codice e dall’Allegato I.01.

Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che la dichiarazione di equivalenza consente, da un lato, di riconoscere agli operatori economici un margine di flessibilità organizzativa, quale espressione della libertà di iniziativa economica privata ex art. 41 Cost.; dall’altro, tale facoltà “deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico” (T.A.R. Lombardia – Milano n. 296 del 30.01.2025).

Il comma 5 stabilisce che le medesime tutele economiche e normative devono essere garantite anche ai lavoratori impiegati in subappalto.

Infine, il comma 6 prevede che, in caso di inadempienze contributive risultanti dal DURC per il personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore, o dei soggetti titolari di subappalto e cottimi, la stazione appaltante trattenga dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza, effettuando direttamente il versamento diretto agli enti previdenziali e assicurativi.

Decisione della Corte costituzionale: il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza, CCNL e garanzia dei lavoratori

La Corte Costituzionale, con la Sentenza n. 60 depositata il 30.04.2026, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della L.R. Toscana n. 30 del 2025, per violazione dell’art 117, secondo comma, lett. e) Cost.. 

In via preliminare, con riferimento al riparto di competenze legislative e regionali, la Corte ha chiarito che, nell’ambito dei contratti pubblici, l’uniformità di disciplina è un valore da preservare: normative regionali differenziate sono idonee a generare dislivelli di regolazione e barriere territoriali che incidono sulla concorrenzialità del mercato. In particolare, precisa la Corte, “L’ambito dei contratti pubblici, in effetti, manifesta in maniera più intensa l’esigenza di uniformità di disciplina, che questa Corte ha ricondotto soprattutto alla nozione di concorrenza “per il mercato”, in quanto riflesso di quella operante a livello unionale e volta a consentire la piena apertura del mercato e il libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese. Per queste ragioni, costituisce affermazione costante nella giurisprudenza costituzionale quella che la disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza di competenza legislativa esclusiva statale, in quanto mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi unionali della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (sentenza n. 4 del 2022), che traducono e affiancano i principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa presidiati dall’art. 97 Cost. (ancora, sentenza n. 401 del 2007)”. Spetta pertanto al Legislatore statale — e non alle Regioni — definire il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza, obiettivi di protezione sociale e tutela dei lavoratori. 

 Muovendo da tali premesse, la Corte ha rilevato che l’art. 1 della L.R. n. 30 della Regione Toscana, introducendo un criterio qualitativo premiale che afferisce alla valutazione delle offerte, incide direttamente “sull’assetto concorrenziale, determinando una potenziale restrizione del mercato in ambiti territorialmente identificati, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza”.

La Corte ha  ritenuto fondato anche il secondo profilo di censura relativo all’assenza di un vuoto normativo nella disciplina statale. Infatti, spiega la Corte, “nel codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, la tutela dei lavoratori opera a più livelli, in parte confermando istituti già presenti nel previgente codice, in parte innovandoli nell’ottica di una maggiore protezione dei lavoratori.” 

Il cuore della motivazione riguarda proprio l’art. 11 del Codice, relativo all’incorporazione del CCNL “leader” negli atti di gara. La Corte ha attribuito particolare rilievo a tale istituto, evidenziando che “l’art. 11 cod. contratti pubblici segna una svolta rispetto alla precedente disciplina, nella vigenza della quale la giurisprudenza amministrativa aveva escluso che le stazioni appaltanti potessero imporre un determinato contratto collettivo negli atti di gara, ritenendo tale scelta compresa nel potere di organizzazione dell’operatore economico, con eventuale controllo dislocato sul piano della verifica dell’affidabilità dell’offerta”. Inoltre, prosegue la Corte “Il nuovo istituto dell’incorporazione del contratto “leader” direttamente negli atti di gara, ferma la possibilità dell’offerente di applicare un contratto a tutele equivalenti, esprime una nitida funzione antidumping (sentenze n. 188 e n. 156 del 2025; in questo senso, anche la già citata relazione illustrativa allo schema definitivo di codice del Consiglio di Stato). L’incorporazione del CCNL non garantisce direttamente una retribuzione minima, ma, attraverso la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata, vuole assicurare che la competizione tra le imprese non avvenga a scapito delle tutele del lavoro”.

Alla luce di tale disciplina, la Corte ha concluso che il criterio premiale introdotto dalla Regione Toscana, fondato sul riconoscimento di un trattamento economico minimo orario pari a nove euro lordi, costituisse un elemento “ulteriore e distinto rispetto ai descritti istituti del codice”, finendo per alterare il punto di equilibrio già individuato dal Legislatore statale tra tutela della concorrenza, libertà di iniziativa economica e tutela dei lavoratori: “la scelta del legislatore toscano, invece, sposta il punto di equilibrio che il legislatore del codice ha delineato nella ricerca di un contemperamento tra la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza “per il mercato”, e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese”.

La Corte ha quindi ritenuto fondate le censure relative alla violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza ed all’assenza di un vuoto normativo nella disciplina statale dei contratti pubblici. Sono rimasti invece assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale concernenti, da un lato, la possibile compressione della discrezionalità delle stazioni appaltanti nella selezione dei criteri premiali ai sensi dell’art. 108, comma 7, del Codice, e, dall’altro, la presunta violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica.

Conclusioni

La Sentenza n. 60 del 2026 conferma la centralità dell’uniformità della disciplina dei contratti pubblici, in quanto funzionale alla tutela della concorrenza ed alla piena apertura del mercato agli operatori economici.

La Corte costituzionale ha chiarito che gli appalti pubblici possono certamente perseguire obiettivi di protezione sociale e di tutela dei lavoratori, ma la definizione degli strumenti attraverso cui tali finalità incidono sulle procedure di gara spetta al Legislatore statale.

In tale prospettiva, il sistema delineato dal Codice, fondato sulla disciplina dei costi della manodopera e sul rinvio alla contrattazione collettiva di cui all’art. 11, rappresenta il punto di equilibrio attualmente individuato dal Legislatore tra garanzie dei lavoratori, valorizzazione dei CCNL e tutela della concorrenza.