La disciplina relativa all’individuazione ed all’applicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) negli appalti pubblici assume un ruolo centrale nel sistema delineato dal D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito anche “Codice”), in quanto strettamente connessa alla tutela delle condizioni di lavoro e al corretto svolgimento della concorrenza tra operatori economici. In tale contesto, il D.Lgs. n. 209/2024, c.d. Decreto correttivo al Codice, è intervenuto in maniera significativa sul profilo delle tutele lavoristiche, introducendo disposizioni volte a chiarire i criteri di individuazione del CCNL applicabile e le modalità attraverso le quali le Stazioni Appaltanti devono procedere alla relativa verifica.

L’intervento normativo muove dall’esigenza di garantire, da un lato, un adeguato livello di tutela economica e normativa per i lavoratori impiegati nell’esecuzione degli appalti pubblici e, dall’altro, di assicurare la partecipazione alle gare anche di operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla Stazione Appaltante, purché idoneo a garantire tutele equivalenti. Tale impostazione risulta coerente con il principio di rango costituzionale di libertà di iniziativa economica, evitando al contempo fenomeni distorsivi della concorrenza fondati sull’applicazione di contratti collettivi meno garantisti.

In questa prospettiva, il legislatore ha previsto l’introduzione di un nuovo Allegato I.01 al Codice, contenente disposizioni di dettaglio dirette ad orientare le Stazioni Appaltanti sia nella corretta individuazione del contratto collettivo da indicare negli atti di gara sia nella verifica dell’equivalenza delle tutele nel caso in cui l’operatore economico intenda applicare un diverso CCNL. La disciplina, inoltre, si inserisce in un quadro interpretativo che tende a bilanciare le esigenze di tutela dei lavoratori con quelle di apertura del mercato, evitando che la scelta del contratto collettivo divenga uno strumento di restrizione dell’accesso alle procedure di affidamento.

Occorre, tuttavia, precisare che l’obbligo di individuare il CCNL negli atti di gara non opera indistintamente per tutte le tipologie contrattuali. Come chiarito dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) nella Relazione illustrativa al Bando tipo n. 1/2023, tale indicazione non appare pertinente nei contratti di servizi aventi natura intellettuale e nelle forniture senza posa in opera.

1. Art. 11 del Codice: Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore.

Il comma 1 dell’art. 11 del Codice prevede, come regola generale, l’obbligo di applicare, al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. Tale obbligo, in continuità con il previgente Codice (D.Lgs. 50/2016), impone la individuazione del CCNL in relazione alle prestazioni oggetto dell’appalto da eseguire e non all’attività prevalente esercitata dall’impresa sul mercato, consentendo così di limitare le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca con l’optare per un CCNL che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico. 

Il comma 2, per esigenze di certezza, prevede che le Stazioni Appaltanti indichino già nel bando o nell’invito alla gara il CCNL applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività oggetto dell’appalto.

In presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, qualora le relative attività siano differenti da quelle prevalenti oggetto dell’appalto o della concessione e si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30 per cento, alla medesima categoria omogenea di attività, le Stazioni Appaltanti indicano nei documenti di gara iniziali il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabile al personale impiegato in tali prestazioni. 

Il comma 3, in ossequio al principio di libertà di iniziativa economica, consente comunque agli operatori economici di indicare nella propria offerta un differente CCNL che essi intendono applicare, purché esso assicuri le medesime tutele di quello indicato dalla Stazione Appaltante, con possibilità, pertanto, di deroghe in melius. 

Il comma 4 impone agli operatori economici di presentare prima dell’aggiudicazione o dell’affidamento un’ulteriore dichiarazione con la quale si impegnano ad applicare il CCNL indicato per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele, che viene verificata con le stesse modalità previste dall’art. 110 del Codice per le offerte anormalmente basse.

Il comma 4 dell’art. 11 del Codice rimanda all’Allegato I.01, che prevede una disciplina di dettaglio in merito alle modalità di verifica dell’equivalenza delle tutele. L’art. 3 del predetto Allegato introduce una presunzione di equivalenza di tutela ai fini della dichiarazione di cui all’art. 11, comma 4, del Codice per tutti i contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro sottoscritti dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse da quelle firmatarie del contratto collettivo di lavoro indicato dalla Stazione Appaltante, attinenti al medesimo sottosettore a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa. Al di fuori da tali ipotesi, la valutazione di equivalenza delle tutele economiche e normative è effettuata in relazione alle componenti indicate dai commi 2 e 3 dell’art. 4 dell’Allegato I.01. In particolare, le Stazioni Appaltanti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali.

Quanto alla verifica dichiarazione di equivalenza delle tutele ai sensi dell’art. 110, l’art. 5 dell’Allegato I.01 prevede che essa debba essere trasmessa dagli operatori economici in sede di presentazione dell’offerta e che le Stazioni Appaltanti procedano alla sua verifica prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione. 

Il comma 5 dell’art. 11 del Codice prevede, con riferimento ai lavori in subappalto, che le Stazioni Appaltanti assicurino che le medesime tutele normative ed economiche siano garantite ai lavoratori in subappalto. 

Infine, il comma 6 disciplina l’intervento sostitutivo della Stazione Appaltante (versamento diretto agli enti previdenziali ed assicurativi e ai lavoratori per le retribuzioni arretrate, previa diffida) nel caso di inadempienze contributive o retributive dell’impresa affidataria o del subappaltatore. 

 

2. La giurisprudenza: la verifica di equivalenza tra CCNL richiede una valutazione complessiva delle tutele e non un’analisi atomistica dei singoli istituti.

Di recente, la giurisprudenza è intervenuta nel chiarire l’approccio che le Stazioni Appaltanti dovrebbero adottare nella valutazione complessiva delle tutele in sede di verifica di equivalenza. 

SIl Consiglio di Stato, con Sentenza n. 9484 del 02.12.2025, ha chiarito che “al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente (anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti) a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara.”

Tale orientamento è stato ribadito dal TAR Piemonte, con Sentenza n. 170 del 30.01.2026, che ha affrontato il tema della verifica di equivalenza tra diversi CCNL ai sensi dell’art. 11, comma 3, del Codice, chiarendo modalità e limiti del sindacato sulle valutazioni della Stazione Appaltante.

In particolare, il TAR ha respinto un approccio fondato sulla comparazione isolata di singoli istituti retributivi o normativi, evidenziando che la valutazione affidata alla Stazione Appaltante deve concretizzarsi in un “giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente – anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti – a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara» (Cons. Stato, Sez. III, 02/12/2025, n. 9484).”

Il Collegio ha evidenziato inoltre che “la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»).” Pertanto, residua comunque “in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente.”

Alla luce dei suddetti orientamenti, la verifica di equivalenza tra CCNL richiede una valutazione complessiva delle tutele e non un’analisi atomistica dei singoli istituti. Invero, scostamenti puntuali non comportano automaticamente la non equivalenza se compensati da altri elementi. Occorre, quindi, che la Stazione Appaltante conduca un’istruttoria attenta – eventualmente supportata da professionisti esterni in materia giuslavoristica – prima di adottare il provvedimento conclusivo verifica in oggetto. 

3. Linee Guida ANAC per le Stazioni Appaltanti in merito alla corretta identificazione del CCNL negli atti di gara.  

Con il recente Comunicato del Presidente n. 2 del 10.02.2026, l’ANAC ha elaborato delle indicazioni rivolte alle Stazioni Appaltanti in merito alla corretta identificazione del CCNL negli atti di gara. 

In primo luogo, l’Autorità ha chiarito che le Stazioni Appaltanti devono individuare il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro che sia:

1. in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro;
2. strettamente connesso    alle    prestazioni    oggetto    dell’appalto    o    della concessione, da eseguire anche in maniera prevalente;
3. dotato del criterio della maggiore rappresentatività comparativa sul piano nazionale delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro.

I criteri individuati all’articolo 2 dell’Allegato I.01 al Codice si applicano, in quanto compatibili, anche all’individuazione dei contratti collettivi di lavoro da applicare ai lavoratori impiegati nelle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, differenti da quelle prevalenti oggetto dell’appalto (o della concessione) che si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30 per cento, alla medesima categoria omogenea di attività.

3.1 Connessione con l’oggetto dell’appalto.

L’ANAC ha evidenziato i passaggi che le Stazioni Appaltanti dovrebbero seguire nell’individuare la stretta connessione dell’ambito di applicazione del contratto collettivo rispetto alle prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione.

1. La prima operazione da compiere è l’individuazione del CCNL più attinente rispetto all’oggetto dell’appalto ed alle attività da eseguire, anche in maniera prevalente, e che gli operatori economici saranno chiamati a svolgere.

A tal fine, le Stazioni Appaltanti dovranno preventivamente identificare il settore di riferimento dell’attività o delle attività oggetto dell’appalto (o della concessione) attraverso l’identificazione del rispettivo codice ATECO, secondo la classificazione delle attività economiche adottata dall’ISTAT, quale risultante dalla Struttura della classificazione reperibile sul sito internet istituzionale dell’ISTAT al link https://www.istat.it/it/archivio/17888.

L’articolo 2, comma 2, lettera a) dell’Allegato I.01 suggerisce di procedere con il raffronto tra codice ATECO ed il codice CPV indicato nel bando. A tal fine si evidenzia che all’interno della tabella D dell’Allegato II. 2bis al Codice è reperibile la correlazione tra codice ATECO e codice CPV utilizzabile per associare correttamente i due dati e che alcune piattaforme di approvvigionamento digitale mettono a disposizione una funzione che consente di individuare quali codici CPV corrispondono ad un certo codice ATECO, e viceversa.

Come chiarito nella Relazione illustrativa al Bando tipo, approvata dal Consiglio dell’Autorità in data 11 novembre 2025, al fine di individuare correttamente il CPV le Stazioni Appaltanti dovranno seguire le indicazioni fornite con il Comunicato del Presidente del 9 maggio 2023.

2. In secondo luogo, le Stazioni Appaltanti dovranno individuare l’ambito di applicazione del contratto collettivo di lavoro in relazione ai sottosettori con cui sono classificati i contratti collettivi nazionali depositati nell’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro istituito presso il CNEL (articolo 2, comma 2, lettera b) dell’Allegato I.01).

A tal riguardo, con Delibera della Commissione dell’Informazione del CNEL in data 11 settembre 2025, sono stati emanati gli indirizzi generali e le direttive per la riorganizzazione dell’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro. Nelle more della riorganizzazione dell’Archivio è possibile individuare l’ambito di applicazione del CCNL in relazione ai sottosettori in cui sono attualmente classificati i contratti collettivi accedendo alla sezione del sito del CNEL denominata “Contratti collettivi del settore privato” e, dalla stessa, accedendo alla cartella “Contratti nazionali di settore vigenti o ultrattivi”. All’interno di tale cartella Excel si trovano, tra gli altri, anche i seguenti fogli: uno che collega i CCNL ai sottosettori e un altro che collega i CCNL ai codici Ateco 2025 fino alla sesta cifra, in modo da consentire alle Stazioni Appaltanti la scelta del livello di classificazione ATECO strettamente connesso alle prestazioni oggetto del contratto. Per quanto concerne i settori e sottosettori contrattuali con cui attualmente il CNEL classifica i contratti, il relativo elenco è consultabile nella medesima cartella Excel, all’interno della quale è presente il foglio “guida alla lettura” che illustra il contenuto, con le relative indicazioni applicative, di ciascun foglio Excel che la compone.

3.2. Criterio della maggiore rappresentatività comparativa sul piano nazionale delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro.

Una volta individuati i contratti collettivi aventi una stretta connessione alle prestazioni oggetto dell’appalto (o della concessione) la Stazione Appaltante dovrà selezionare i contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale.

A tal fine, la Stazione Appaltante dovrà:

1. individuare i CCNL presi a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, adottate ai sensi dell’articolo 41, comma 13, del Codice (articolo 2, comma 3, lettera a), dell’Allegato I.01);
2. nel caso in cui l’oggetto dell’appalto attenga ad un settore per il quale non esistono le tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, la Stazione Appaltante dovrà chiedere al Ministero del lavoro e delle politiche sociali di indicare, sulla base delle informazioni disponibili, il CCNL stipulato tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale applicabile alle prestazioni oggetto dell’appalto (a tal fine, all’indirizzo Internet https://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/rapporti-di-lavoroe-relazioni-industriali/focus-on/analisi-economiche-costo-lavoro/pagine/default sono consultabili le tabelle già adottate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali per la determinazione del costo medio del lavoro ai sensi dell’articolo 41, comma 13, del Codice.

   3.3 Utilizzo di un diverso CCNL.

Al di fuori degli appalti relativi al settore edilizia, la disciplina per la determinazione delle modalità di attestazione dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche tra il CCNL indicato dalla Stazione Appaltante negli atti di gara e quello diverso indicato dall’operatore economico, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, è rimessa alle Linee guida in corso di adozione da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 

Ad ogni modo, l’ANAC ha ribadito che l’articolo 4 dell’Allegato I.01 al Codice definisce i parametri da considerare ai fini dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche e che il comma 4 del medesimo articolo stabilisce che “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali.”

Come anticipato, l’art. 3 dell’Allegato I.01 al Codice (rubricato “presunzione di equivalenza”) prevede, inoltre, che si considerano equivalenti le tutele garantite da contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro, sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse da quelle firmatarie del contratto collettivo di lavoro indicato dalla Stazione Appaltante, attinenti al medesimo sottosettore a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa. 

Diversamente, per gli appalti relativi al settore dell’edilizia, l’articolo 3, comma 2, dell’Allegato I.01 stabilisce che “si considerano equivalenti, nei limiti di quanto previsto dal comma 1, i contratti collettivi nazionali di lavoro classificati mediante codice unico alfanumerico CNEL/INPS F012, F015, F018”.

Pertanto, relativamente al settore edile, il legislatore fornisce indicazioni precise alle Stazioni Appaltanti, individuando direttamente i contratti collettivi nazionali da ritenersi applicabili e quelli equivalenti, poiché trattasi di contratti collettivi sottoscritti da organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che si differenziano solo in ragione della dimensione o della tipologia di impresa (industria, piccola impresa, impresa artigiana, impresa cooperativa).

4. Conclusioni.

La corretta individuazione del CCNL negli appalti pubblici costituisce e un elemento centrale del sistema delineato dal Codice dei contratti pubblici, volto a garantire adeguate tutele economiche e normative ai lavoratori impiegati nell’esecuzione delle prestazioni e, al contempo, a preservare condizioni di concorrenza tra gli operatori economici.

La giurisprudenza amministrativa, con le più recenti pronunce, ha fornito importanti coordinate interpretative, chiarendo che la verifica di equivalenza tra diversi CCNL deve fondarsi su una valutazione complessiva delle tutele garantite e non su una comparazione atomistica dei singoli istituti contrattuali.

In tale contesto, assumono particolare rilievo anche le indicazioni fornite dall’ANAC, che ha delineato criteri operativi utili per le Stazioni Appaltanti nella corretta individuazione del contratto collettivo da indicare negli atti di gara e nella successiva verifica dell’equivalenza delle tutele.