Con la recente Sentenza n. 994 del 7 ottobre 2025, il TAR Piemonte, accogliendo le argomentazioni difensive dello Studio Legale Dal Piaz, ha affermato importanti principi in materia di illegittimità delle clausole della lex specialis che impongono limiti al ribasso nelle offerte economiche, ritenendole incompatibili con i principi di libera concorrenza e di libertà di iniziativa economica.

1. Il caso

La controversia trae origine da una procedura di gara (del valore complessivo di quasi 50 milioni di euro) avente ad oggetto la fornitura di personale a tempo determinato presso diverse aziende sanitarie piemontesi.

In particolare, il disciplinare di gara, bandita da una Azienda sanitaria quale stazione appaltante per conto di molteplici aziende piemontesi, prevedeva l’aggiudicazione dell’appalto secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 108, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, stabilendo, al paragrafo 3.3, l’inammissibilità di offerte con un margine d’agenzia su base oraria inferiore a 0,60 euro o superiore a 1,00 euro (IVA esclusa).

Le imprese Gi Group S.p.A., Manpower S.p.A., Synergie Italia S.p.A., Randstad Italia S.p.A. hanno presentato il massimo ribasso per tutti i lotti, conseguendo il medesimo punteggio economico (30 punti). A seguito della valutazione della commissione aggiudicatrice, alle stesse società è stato inoltre attribuito il punteggio massimo per l’offerta tecnica (70 punti).

Dunque, non essendo possibile procedere a un ulteriore confronto competitivo sul prezzo mediante richiesta di un’offerta migliorativa, eventualità evidentemente preclusa in virtù del divieto di ribasso economico sotto la soglia già indicata dagli operatori economici, l’individuazione degli aggiudicatari di ciascun lotto è avvenuta unicamente mediante sorteggio.

Ritenendo la clausola limitativa del ribasso distorsiva della concorrenza ed in contrasto con il principio del risultato, Synergie Italia S.p.A. ha proposto ricorso innanzi al TAR per il Piemonte, censurando i provvedimenti impugnati sotto plurimi profili di illegittimità. 

Quindi, accogliendo le tesi difensive dello Studio Legale Dal Piaz, il Collegio ha dichiarato l’illegittimità del par. 3.3 del Disciplinare e, per l’effetto, ha annullato integralmente la gara, con effetti caducanti sui contratti medio tempore stipulati. 

2. L’impugnazione immediata delle clausole di gara: un’eccezione alla regola

In via preliminare, il TAR Piemonte ha esaminato la questione di inammissibilità per tardività del ricorso, sollevata nel corso del giudizio dalla Stazione Appaltante e dalle controinteressate in ragione dell’asserita qualificazione della clausola in argomento come “immediatamente escludente” e, quindi, suscettibile di impugnazione sin dal momento della pubblicazione del bando. 

Il Collegio ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui l’impugnazione immediata del bando di gara è ammessa solo in ipotesi eccezionali, ossia allorquando una clausola incida direttamente e immediatamente sulla posizione dell’interessato, rendendo impossibile o eccessivamente gravosa la partecipazione (ex multis, Consiglio di Stato, Sez V, Sent. n. 766 del 31.01.2025).

Rientrano tra tali ipotesi, ad esempio: 

1. clausole che impongono, per la partecipazione ad una gara, di oneri manifestatamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale o che rendano la partecipazione eccessivamente onerosa o impossibile;
2. disposizioni abnormi o irragionevoli che ostino il calcolo di convenienza tecnica ed economica o abbrevino eccessivamente i termini per la presentazione dell’offerta;
3. bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di contenuti essenziali per la formulazione dell’offerta o che presentino formule matematiche del tutto errate;
4. atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso”.

La ratio, naturalmente, è quella di favorire la più ampia partecipazione alle gare, garantendo la concorrenza e la parità di trattamento.

L’impugnazione immediata rappresenta dunque un’eccezione alla regola, ammessa soltanto quando la lex specialis imponga limiti evidenti e ingiustificati all’accesso al mercato, escludendo o penalizzando determinati operatori.

Nel caso in esame, il TAR Piemonte ha respinto l’eccezione di inammissibilità e ha accolto le argomentazioni difensive secondo cui la clausola di cui al paragrafo 3.3 non presentava natura immediatamente escludente poiché non precludeva in astratto la partecipazione alla gara né la formulazione di un’offerta. 

La portata lesiva della clausola in argomento, invece, è emersa solo durante lo svolgimento della procedura, posto che, a causa del limite al ribasso, tutti i concorrenti hanno presentato offerte identiche, costringendo la Stazione Appaltante a ricorrere al sorteggio per determinare l’aggiudicatario. 

3. Clausole limitative del ribasso e libertà di concorrenza

Nel merito, il TAR Piemonte ha riaffermato l’illegittimità delle clausole che impongono limiti minimi o massimi al ribasso nelle offerte economiche.

Tali previsioni, ha osservato il TAR, costituiscono una restrizione indebita alla libertà degli operatori economici di formulare la propria offerta sulla base delle loro capacità organizzative e imprenditoriali, compromettendo il confronto concorrenziale sull’elemento prezzo.

In tal modo, esse si pongono in contrasto con i principi di tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica, sanciti tanto a livello euro-unitario quanto nell’ordinamento nazionale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 2912 del 28.06.2016).

Inoltre, il Collegio ha escluso che tali limiti possano essere giustificati dall’esigenza di assicurare la sostenibilità economica delle offerte, atteso che “tale finalità deve essere perseguita attraverso lo strumento tipico all’uopo predisposto dal legislatore, che prevede, all’esito dell’espletamento del subprocedimento di cui all’art. 110 del d. lgs. 36/2023, l’esclusione dalla gara delle offerte risultate anormalmente basse”.

A sostegno di questa impostazione viene richiamata la nota Deliberazione ANAC n. 278 del 14.06.2022, con la quale l’Autorità ha già stabilito l’illegittimità delle clausole che fissano soglie massime di ribasso. 

Infine, il TAR ha richiamato i principi declinati dal Consiglio di Stato sul tema degli effetti della pronuncia caducatoria sui contratti nelle more stipulati, rammentando che “il potere del giudice amministrativo di dichiarare (quale conseguenza dell’illegittima aggiudicazione) se il contratto è inefficace e da quale momento decorra tale effetto paralizzante opera solo se il giudice accerti che il ricorrente ha la possibilità di aggiudicarsi la gara e di subentrare nel contratto. Nel caso in cui l’annullamento giurisdizionale travolga l’intera procedura di affidamento del contratto, oltre al provvedimento di aggiudicazione, comportando conseguentemente l’obbligo per l’amministrazione soccombente di rinnovare l’intera procedura non vi è alcuna possibilità che il ricorrente si aggiudichi il contratto e quindi, secondo la norma codicistica, non occorre né dichiarare l’inefficacia del contratto né tantomeno disporre il subentro. L’integrale annullamento della procedura di affidamento comporta l’automatico travolgimento o caducazione anche del contratto stipulato con l’illegittimo aggiudicatario” (Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 589 del 17.01.2023).

4. Considerazioni conclusive

La decisione rappresenta un significativo riconoscimento per argomentazioni relative alla violazione dei principi di concorrenza e di libertà economica e si inserisce in un quadro giurisprudenziale che mira a garantire gare realmente aperte, trasparenti e competitive, posto che la tutela della concorrenza non tollera vincoli che limitino artificiosamente la libertà d’impresa.

Lo Studio Legale Dal Piaz conferma di essere un riferimento nella tutela degli operatori economici e nel contenzioso amministrativo in materia di appalti pubblici, ed un interlocutore autorevole nelle questioni che incidono sui principi cardine del diritto.