La Corte costituzionale, con la Sentenza n. 88 depositata il 26.06.2025, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 21- nonies della Legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241 del 1990) nella parte in cui stabilisce in via generale il termine finale di un anno (dal momento di adozione dell’atto invalido) per l’esercizio da parte dell’amministrazione del potere di annullamento di ufficio di provvedimenti ampliativi illegittimi, e dunque anche con riferimento alle autorizzazioni che riguardano l’interesse culturale, nonostante il suo preminente rilievo costituzionale.

Il caso di specie

La fattispecie all’origine dell’intervento della Corte riguarda l’impugnazione per tardività di un provvedimento del novembre 2021 di annullamento in autotutela di una autorizzazione all’esportazione (attestato di libera circolazione di cui all’art. 68 del Codice dei beni culturali), rilasciata nel 2015, di un quadro presentato dal richiedente come olio su tela di “scuola italiana del XVI secolo, e raffigurante una figura femminile”. L’annullamento in autotutela era stato esercitato poco dopo che l’amministrazione aveva appreso che l’opera nel 2019, in esito al suo restauro, era stata attribuita da uno storico dell’arte a Giorgio Vasari (la tela costituiva la rappresentazione della “Allegoria della pazienza”) e di seguito esposta alla National Gallery di Londra.

L’art. 21-nonies L. 241/1990 prevede che il potere di annullamento di ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi, adottabile ove sussistano “le ragioni di interesse pubblico” e “tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”, possa essere esercitato “entro un termine ragionevole” e che questo, nel solo caso dei “provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici” non possa, comunque, superare i “dodici mesi dal momento dell’adozione”.

A mente del comma 2-bis del medesimo articolo il predetto termine non opera per i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”.

Esclusa l’applicabilità dell’eccezione al limite temporale per l’adozione dell’annullamento d’ufficio, stabilita dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies, per l’insussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti, il Consiglio di Stato (in qualità di Giudice rimettente) ha rimarcato i plurimi ‘aspetti d’ombra’ della vicenda e che avrebbero reso opportuna la descrizione analitica del soggetto del quadro e l’indicazione della sua provenienza da parte del proprietario. 

Nella prospettiva del Giudice rimettente, infatti, sottoporre ad un limite temporale rigido il potere di annullamento in autotutela anche per gli atti autorizzatori riguardanti “interessi di rango super-primario” darebbe automatica prevalenza all’interesse privato alla conservazione del provvedimento ampliativo su quello pubblico antitetico, senza consentire il loro bilanciamento in relazione alla specifica vicenda amministrativa.

Al contempo, secondo il Consiglio di Stato, la previsione di una barriera temporale, valida in assoluto, non consentirebbe di valutare correttamente la peculiarità e l’importanza del caso concreto nella valutazione sottesa all’esercizio del potere di annullamento, con specifico riguardo ad autorizzazioni il cui rilascio richiede l’apprezzamento di profili, anche complessi e controversi, di natura tecnica. Invero, nella particolare e non chiara cornice fattuale della fattispecie in controversia, solo la successione degli studi degli esperti d’arte in più anni avrebbe portato a mutare la paternità del dipinto e a consentire l’esportazione di un capolavoro di cui non si era apprezzato compiutamente il valore culturale.

La sottoposizione del potere di annullamento di ufficio ad un termine flessibile consentirebbe invece all’amministrazione di tenere conto dei vizi dell’atto originario pur coevi alla sua adozione, ma manifestatisi successivamente, alla luce del mutato quadro tecnico.

Sul piano normativo, l’irragionevolezza di una disciplina che non contempli una tutela differenziata per gli interessi sensibili, tra cui quello alla tutela del patrimonio storico e artistico nazionale, sarebbe supportata dal raffronto con altri istituti del procedimento amministrativo in cui tali interessi, espressione di valori costituzionalmente tutelati, sono oggetto di particolare considerazione da parte del legislatore. Così la Legge n. 241 del 1990 esclude l’applicazione delle disposizioni sul silenzio-assenso per i “procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico” (art. 20, comma 4) e dichiara inoperante la disciplina della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) nei “casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali” (art. 19, comma 1, L. 241/1990). Secondo la medesima logica, le disposizioni che compongono la disciplina della conferenza di servizi (artt. 14-bis, 14-ter e 14-quinquies, L. n. 241/1990) prevedono specifiche prescrizioni che valorizzano il ruolo delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali. Le predette previsioni normative sono quindi tutte accomunate dalla dilatazione dei tempi di valutazione riservati all’amministrazione in ragione della delicatezza dell’interesse coinvolto e della complessità dei relativi accertamenti.

Da ultimo, il Consiglio di Stato rimarca come l’ipotesi prevista dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990 non coprirebbe un ampio ventaglio di casi, come quello in esame, caratterizzati da situazioni di incertezza (un “aliud pro alio”) ed in cui non sarebbe ravvisabile la meritevolezza dell’interesse del privato ad una incondizionata prevalenza, per decorso del tempo, sull’interesse pubblico.

Il “tempo” quale punto di equilibrio tra gli interessi di rango costituzionale

Nonostante le argomentazioni avanzate dal Giudice rimettente, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990, ritenendo che la previsione della scadenza di 12 mesi per l’esercizio del potere di annullamento degli atti autorizzatori, senza eccezioni o distinguo per gli interessi sensibili, non sia manifestamente irragionevole o lesiva del principio di tutela del patrimonio storico e artistico nazionale e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

Alla base della ricostruzione operata dalla Corte Costituzionale è valorizzato il passaggio dalla logica della ‘preminenza’ a quella del ‘servizio’ che connota il potere amministrativo nel suo ancoraggio costituzionale e che ha orientato il legislatore nella progressiva riduzione del termine concesso alla Pubblica Amministrazione per l’esercizio del potere di autotutela (attualmente è all’esame del Parlamento^[1] un ulteriore abbassamento del termine da dodici a sei mesi).

Sul piano generale, la Sentenza rimarca come il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione del potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettato a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione.

Dall’altro lato, la Consulta sottolinea come la tutela dell’interesse culturale (e, in generale degli interessi sensibili) debba essere garantita nell’ambito del procedimento amministrativo di primo grado per il tramite delle plurime regole a garanzia degli interessi pubblici di rango costituzionale dettate dalla Legge sul procedimento o dalle leggi settoriali, quali il Codice dei beni culturali.

Posto che, secondo la Corte, l’interesse primario è adeguatamente protetto nella sua ponderazione “in primo grado”, nella decisione di secondo grado non è irragionevole che il regime ordinario dell’autotutela e l’operare del termine per il suo esercizio si applichi anche all’interesse alla tutela del patrimonio storico e artistico.

Nell’annullamento d’ufficio, dunque, il punto di equilibrio della dialettica tra gli interessi in gioco è dato dalla “variabile tempo”: al fluire di un congruo tempo determinato acquisiscono prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale, quali la posizione di matrice individuale dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole (naturalmente se meritevole di tutela per non essergli rimproverabili false dichiarazioni e false rappresentazioni di fatti rese all’amministrazione nel procedimento), e l’interesse di matrice collettiva alla certezza ed alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici. 

In quest’ottica viene evidenziato come l’esigenza di irretrattabilità del provvedimento amministrativo ampliativo oltre un tempo definito trascenda il rapporto tra amministrazione e amministrato, in quanto il titolo pubblico condiziona fortemente le relazioni giuridiche che quest’ultimo intrattiene con i terzi, tanto con riguardo alla circolazione dei beni che ne sono oggetto, quanto con riguardo alle attività degli amministrati che li presuppongono.

Quindi, secondo la Corte, diversamente opinando l’inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del “sistema Paese”.

Il “tempo” viene dunque valorizzato quale fattore determinante della sicurezza giuridica ormai non solo nei rapporti tra privati ma anche nelle relazioni tra privati e amministrazione, concorrendo a realizzare il descritto mutamento di paradigma di tali relazioni, incise dall’attuale concezione del potere pubblico nel suo ancoraggio costituzionale.

Certamente, la Sentenza n. 88 del 26.06.2025 della Corte Costituzionale avrà un rilevante impatto su tutti i procedimenti amministrativi in autotutela pendenti e futuri.